据媒体报道,发改委决定将在全国推广煤炭重组“山西模式”。笔者认为,在山西煤改尚未真正见效的情况下就推向全国显得过于急躁,机会成本极大的试错性改革极有可能付出巨大的代价。在此,我们有必要回顾山西煤改的过程。
短短五年,山西煤改就经历了截然不同的两次剧变。矿难所带来的政治上的负面影响,使得山西省政府有充分的理由提供新的制度约束以减少矿难发生。2004年的私有化,试图通过明确产权、明确责任来完善煤矿管理,以降低矿难事故率。这次改革最初成果明显。以临汾为例,从2002年至2005年,煤炭百万吨死亡率从3.12下降到0.93,远低于全国平均的2.81。然而近几年频发的安全事故,又重新让人怀疑私有化能否达成它的目标。政府面对频繁的矿难和复杂的煤炭业格局,企图重新借助国有企业的内部管理,降低矿难发生的频率。
问题在于,现在认为私有化是失败的改革,那么它失败在哪里?11月15日《人民日报》用数据说明中小煤矿的“沉疴”:2007年山西乡镇煤矿的百万吨死亡率是重点大矿的17.8倍；小煤矿资源浪费严重,资源回收率15%左右,仅相当于先进水平的1/4,按中小煤矿年产3.5亿吨煤计算,每年要浪费10亿吨左右煤炭资源。
然而,数据的表象极有可能掩盖问题的实质。山西煤炭业真正的弊病不在于私有化本身,而在于私有化缺乏完善的法治环境和公权力的保障。按照私有化的完美设想,产权明确的中小煤矿将严格遵守法律,执行安全标准,那么绝不会有如此高的事故率。但完美的理论遭遇到现实的中国国情,私有化改革在推进的过程中遭到了极大的扭曲。繁重的审批手续留下巨大的寻租空间,小煤矿企业主主动或被动寻找“保护伞”。某些官员凭借公权力胁迫承包者将煤矿转包给自己的亲信,不少小煤矿甚至成为某些官员的个人金库。正因为官煤勾结,中小煤矿老板在安全措施上愈发视法律为无物,而由于煤矿产权被层层转手,产权混乱带来的委托代理失效使得最终的开采者在巨额利润面前失去最后一点顾忌,应有的安全保证得不到有效落实,直接导致矿难发生。而矿难给政府高层带来的政治压力又导致政策反反复复,经常停产整顿,屡屡打断改革的进程。摸不清方向的煤矿主更加趋向于短期行为,抱着捞一把就走的心态进行赌博式开采。
如此混乱的局面,绝不只存在于煤炭行业,也不只存在于山西,实际上是当下许多行业的一个缩影。因此,重回计划经济的说法才会在各种领域幽灵重现。正像山西人给小煤矿总结的四宗罪,百姓只注意到“浪费资源、破坏生态、草菅人命、腐蚀干部”的表象,却没有考虑背后的深层逻辑。但因此责怪他们又毫无道理,因为他们是真正的受害者。中央即使有再大的政治理想,在推行某项政策时往往要依赖最基层的地方政府,而庞大的基层地方势力既是改革的推动者,也极有可能成为改革的阻碍者。这正是中国国情之复杂和改革之难的体现。当面对日渐庞大和难以撼动的地方利益集团时,中央对于私有化环境下资本与权力合谋的制度环境难以掌控,而矿难愈来愈泛滥,民情愈来愈汹涌,只能选择“国进民退”的次优选择,至少这样能够通过政府内部约束减少官煤勾结的腐败和矿难发生的频率,以此化解政治危机。我宁愿把这次改革看作中央对地方势力的一次以退为进的战略:先扫清改革障碍,稳定政治,适当时机再谋新的改革。理解了这一点,我们也就不难理解“国进民退”了。
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