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| 2009-07-06 秋风 来源:21世纪经济报道 |
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政府对土地如何进行法治化的有效管理？这无疑是《土地管理法》修订的重要内容，这涉及到两方面内容，一方面是规划、土地征收审批等事先管理，另一方面是对土地违法行为的防范、制止等事后管理。
以事后管理为例，基本有两套体系：一套体系是土地督察制。该制度自2006年起建立，这次准备写入《土地管理法》了，征求意见稿专门有一章界定国家土地督察与监督检查。督察体系分为两级，中央政府国土资源部部长兼任总督察，他向地方派驻若干督察机构，并可地方政府派出督察专员和工作人员进行巡视与督察。另一套体系则是由自上而下设立的国土资源系统进行相对常规的监督检查，依法制止和查处土地违法行为。
这一制度框架的基本特征是，只有县级政府直接治理人民；县级以上的各级政府，如现在的地市级政府、省级政府，以至中央政府，都不与民众直接发生关系，它们都不是治理性而只是监督性政府。
目前的土地管理制度就是据此建立的。土地管理系统的监督检查自不用说，新设立的土地督察机构同样是按照这样的逻辑运转。比如，征求意见稿说，土地督察机构的职责是“依法监督省级以及计划单列市人民政府耕地保护责任目标的落实情况、土地执法情况、土地管理审批事项和土地管理法定职责履行情况等”。其工作方式是，检查中发现的，应向相应的省级和计划单列市政府“提出整改意见”，如果人们不听，就要国家土地总督察“责令限期整改”。唯一的威慑措施是，“整改期间，暂停被责令整改地区的土地用途转用许可和土地征收的受理和审批”。
这一制度，从某种意义上说很难充分抑制地方政府在土地问题上的不当行为。土地督察们的“意见”，省级政府完全可以不执行，因为，土地督察不是它的上级。国家土地总督察恐怕也很难真的暂停某省的土地用途转用许可和土地征收的受理和审批。两个省部级机关直接发生冲突的局面，不是双方及相关部门愿意看到的。况且，总督察的一纸暂停令，也未必真能让该省的土地征收活动停下来。问题的最终解决只能靠“协调”。
我们认为，完善制度方法之一是将土地督察过程司法化。土地督察的目标肯定是防范和制止地方政府违反相关土地法律、政策的行为。既然有违法行为，则必然有受害者。现有制度最大的问题就是，受害者完全缺席，土地督察只与一个它自己其实无可奈何的违法主体打交道。那么，能不能换一个思路，土地督察主要与土地权益遭受侵害的民众、企业打交道，通过向其提供救济的方式间接地约束地方政府？
这样，设立在各地的土地督察局立刻可以解决信息问题，权利受到侵害的农民、市民或企业提出申诉，等于向土地督察机关提供了地方政府有可能违法的信息。土地督察机关向这些受害者提供救济的过程，成为矫正地方政府不当行为的过程。而这样的处理过程，又能在一定程度上避免全国性政府及其土地管理部门与地方政府之间的直接冲突。
最为重要的是，一个司法化的土地督察处理程序是公开的，当事人提起申诉，由它传唤政府相关机构及利益相关人，各方公开辩论，再由土地督察员作出某种具有约束力的裁决。这也有助把目前行政色彩十分浓厚的政府土地利用与管理活动，纳入法治轨道，避免问题的解决变成部门之间的内部“协调”。
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