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| 漫画
刘道伟 |
目前我国的电力、电信、石油、金融、保险、水电气供应、烟草等行业共有职工833万人，不到全国职工人数的8%，但工资和工资外收入总额估算却相当于全国职工工资总额的55%。就此，广东省劳动和社会保障厅规定，对于依靠国家特殊政策获取超额垄断利润的垄断性行业和企业，工资水平已达到本地区上年度在岗职工平均工资3倍以上的，原则上不应再增加工资。
广东省的规定至少在三个方面为自由裁量权留下了可操作空间，因而也很容易失去起码的约束作用：第一，缺少硬约束的“原则上”为自由裁量权留下了一个巨大缺口。事实证明，没有哪个“原则上”真正被认真遵守。第二，“不应”再增加工资并非不可以增加工资，“不可以”是硬约束，而“不应”则有相当大的回旋余地。第三，工资水平尚未“达到本地区上年度在岗职工平均工资3倍以上”的，比如只达到2.99倍，则不受规定的约束。如果将这几个方面连起来就不难发现，限制垄断性行业和企业涨工资的规定最终很容易流于一种形式。
类似的做法在现实生活中经常可以看到。所谓自由裁量权就是指在法律或制度无详细规定的条件下，行政主体可以根据事实，凭自己判断在职权范围内作出适当行为的权利。如果相关规定非常清晰和具体且是刚性的，行政主体只能根据法定条件行事，其自由裁量权的空间很小。倘若相关规定比较模糊和笼统且是软性的，那么，行政主体自由裁量权的空间就会扩大。行政主体作为经济人也有追求自身利益最大化的冲动，自由裁量权一旦扩大就会成为它牟取私利的工具，这不仅会损害国家、社会公共利益和公民、法人等个体利益的公正性，还容易导致民众对公权力的不信任，带来更多难题。
仍以对垄断行业和企业工资的限制为例。垄断行业和相关企业的职工平均工资之所以高于全国平均工资几倍，关键在于，它们凭借独享的政策优势获取了超额垄断利润，而这一利润是建立在民众利益受损害的基础之上的。凡是垄断性行业或企业根深蒂固的领域，民众付出的价格往往是非常高昂的，而换来的产品和服务则往往是最劣质的。在缺少竞争的领域，垄断企业没有降低成本和提高服务质量的效率，因为它们通过向公众身上转嫁成本就可以达到“创造”巨额利润的目的。
因此，对于垄断行业比社会平均工资高出数倍的状况，民众是不满意的，而收入差距的拉大还在进一步激化这种不满。目前我国的经济增长方式依然以大规模的政府投资为主导，而政府投资需要通过国有企业这一载体来完成，这不仅进一步强化了国企的垄断地位，也为垄断国企进一步提高职工收入创造了条件。政府出台相关规定阻止垄断企业的过快增长是顺应民心之举，倘若这一限制仅仅是一种形式，无疑将损害到公权力的公信力。
形形色色的自由裁量权在为权力持有者通过寻租“创收”的同时，也一再使公共利益受到伤害。目前，在整个行政和执法运行过程中，自由裁量权的范围都太大。以执法为例，根据现行行政法律、法规的规定，自由裁量权主要体现在以下几方面：在行政处罚幅度内裁量；选择行为方式；作出具体行政行为时限；对事实性质认定；对情节轻重认定；决定是否执行。几乎每个方面都为执法者预留下了巨大的可以自由操作的空间，这是我国执法领域时常曝出腐败案件的根源之一。
但是，截至目前，我国对自由裁量权过大的危害仍缺乏足够的认识，也未能采取有效行动阻止自由裁量权的膨胀，只有北京市政府在7月12日表态，将出台行政处罚自由裁量权的规范性文件，针对不同的违法行为、种类、幅度细化处罚标准，要求执法者必须据此做出处罚，压缩自由裁量权的空间，防止寻租行为的泛滥。一旦这一规范性文件得到落实，同一种违法行为罚款千差万别的情况就可逐渐淡出人们的视野。
我国是一个传统的重视人情的国家，人们对关系的维护超过了对规则的遵守，这是法制化进程中的一大障碍，也是自由裁量权危害长期得不到正确认识的原因，同时也是腐败行为蔓延的原因。无论在依法执法还是依法行政方面，我们都应该最大限度地压缩自由裁量权的空间，以刚性的制度取而代之，如此，才能逐渐把寻租之门封堵起来。
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