新一轮土地改革应“先纲后目”
    2008-10-08    陈在田    来源:中国网

    近来关于新一轮土地改革的讨论趋于热烈,各种方案层出不穷,尽管各有侧重,但推动农村土地流转、促成土地资源优化配置,已是各方面的共识。

    自1947年《中国土地法大纲》颁布至今,农村土地资源分配问题一直是历次改革的重点、起点、难点,如何在“效率”和“公平”间寻得一个理想的平衡点,成为考验中国这个农民占绝大多数国家的一大难题。以史为鉴,可知兴替,在探讨新一轮土地分配制度改革思路之前,有必要看一看前一轮改革的成败利钝。
    众所周知,以联产承包责任制为核心的上一轮农村土地使用制度改革,始于50年代末,并因刘少奇所总结的“三自一包”而名噪一时,又因70年代末凤阳小岗村“大包干”的私下尝试再度萌动,并在80年代初被推广到全国农村。这种土地使用改革在当时是适应社会生产力发展需要的,但前一次遭遇寒冬,后一次却大获成功,两相对比,奥妙何在?
    “三自一包”和“大包干”都经历过农民自发、自愿的过程,并得到部分干部的支持,但前者始终游离于体制外,就在“三自一包”尝试的关键时刻,完全否定这种努力、强调“三级所有、队为基础”的《农村人民公社工作条例》九章60条颁布,并在此后被反复强调、不断强化,虽然个别地方(如河北晋州周家庄人民公社)一直断续地、部分地尝试各种改革、变通措施,但这些措施在体制上却是“非法”的,得不到支持的,不但很难真正推行,即使推行,成果也难以得到有效保护和肯定。
    后者则不然,在短暂的混沌和争论阶段后,1982年“一号文件”解决了“大包干”姓资姓社的“原则问题”,1983年“一号文件”将联产承包责任制确定为“当前农村工作的主要任务”,1984年“一号文件”确认“承包土地15年不变”,给农民以定心丸,1985年“一号文件”则改统购统销为市场调节,进一步巩固了改革的成果……一言以蔽之,“大包干”对土地使用权的改变被上升到国法甚至国策的地步,一方面有章可循,改革易推广、易铺开,农民的顾虑易打消,另一方面也有效遏止了个别地方、个别团体和个人借改革之名,行谋私之实,打着改革的旗号胡作非为,从中央到地方,从干部到农民,都有法可依,有理可讲,这才从体制上、根本上确保了农村土地使用权制度改革的深入推广。
    如今新一轮土地改革呼之欲出,有些地方已迫不及待地开始试点,取得了一些成果,但也出现了诸多混乱,一些地方以“土地资源优化配置”为名,巧立名目,将农民的耕地、宅基地“置换”,用来进行商品房开发,农民不但得不到“优化配置”的红利,反倒丧失了赖以为生的土地;一些地方的干部依照个人亲疏好恶进行土地重新配置,使得“土地资源再分配”变成了掩饰权力商品化的遮羞布。
    如果说对于城市居民而言,土地、住宅,不过是生活资料的一部分,那么对于广大农民而言,土地不但是生活资料,也是生产资料,是个人和家庭最重要的东西。土地改革若搞不好,一旦弄出乱子,对于一个大多数人口至今仍在农村的大国而言意味着什么,是不言而喻的。
    “三自一包”因缺乏体制的支持而夭折,“大包干”因得到体制的扶植而兴盛,历史雄辩地证明了一个道理,在土地改革这样涉及“国本”的重大问题上,必须“先纲后目”,即由国家有关方面在充分调查研究的基础上,拿出政策性、纲领性、全局性的意见、办法,广泛征求意见、热烈讨论、认真修改后公布、颁行,不论干部、农民,其行为凡符合这一意见、办法者便支持、保护,凡不符合者便反对、制裁,惟如此,才能一方面确保土地资源优化配置的施行效率,另一方面确保新一轮农村土地流转,和农村产业商品化实施过程中的公正、公平。
    自北魏孝文帝推行均田,到五个“一号文件”将联产承包责任制落实到中国广大农村,任何成功的土地改革,都必须高屋建瓴、由纲而目地推广、实施,否则或阻力重重,或难免“变味”,甚至原本惠民的初衷反落得扰民的结果,严重影响社会稳定的根基。中国是农业大国,农民是中国公民最大的一个群体,农村土地制度的改革,也日益成为中国社会升级转型的瓶颈,在这关键时刻,有关方面必须主动有所作为,拿出规律性、普遍性、纲领性的东西,惟有“先纲后目”,方能既迅速、有效、全面地推行改革,又确保广大农民成为这一改革的真正受益者。

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