以公开透明的出让终结“土地财政”
    2008-06-05        来源:新京报

    审计署6月4日公布了2007年对11个市及其所辖28个县(市、区)2004年至2006年三个年度国有土地出让金的审计结果。其中令人欣慰之处在于土地公共财政制度开始发轫:备受瞩目的土地出让金专户管理在政府的大力推动下开始收效———11城市均设有出让金财政专户,将绝大部分出让金纳入了专户管理,其中重庆市将缴入国库的土地出让净收益全部纳入了基金预算管理,这成为土地出让净收益基本能够按照规定用途安排使用的前提。站在进一步建立土地公共财政的角度,审计署建议将土地出让收支全额纳入地方预算管理,接受同级人大监督,是土地财政公共化、法制化的必备步骤,理应坚决落实。

    但审计也暴露出我国土地市场存在三个问题:首先,土地出让价格在逐年提高,但以地谋财、违规使用出让金严重;其次,我国土地出让存在混乱状况,各方所获土地收益并不匹配;第三,土地出让计划不透明成为高价罪魁。
    据国土部近几年执法检查的实际数据估算,每年我国新增建设用地95%以上属于农村集体农用地。据全国政协委员、清华大学教授蔡继明分析,目前被征地土地收益分配格局大致是:地方政府占20%-30%,企业占40%-50%,村级组织占25%-30%,农民仅占5%-10%。按照征地制度,征用土地的补偿款为三年平均农业产量价值的6到10倍,最高标准不超过30倍。根据农业部农村经济研究中心廖洪乐研究员测算,按最高标准补偿,南方地区集体和农民所得补偿(人均耕地按0.14公顷计算)仅够农民23年生活费用,北方地区的补偿还不够20年生活费用。也就是只有将征地补偿由现在的30倍提高到45-54倍(南方地区为45倍,北方地区为54倍),才能保证集体和农民征地前后收入水平基本持平。
    按照此次审计结果,被征地农地补偿稍有提高,北京、天津、上海、重庆、合肥、济南、广州和成都8城市初步建立了被征地农民社会保障制度,截至2007年9月底,尚有3城市未按照国务院有关要求制定被征地农民社会保障制度。合肥、成都、济南和天津4城市3年度平均将土地出让净收益的6.68%用于被征地农民的社会保障。根据抽查数据,7%左右的土地净收益用于被征地农民补偿,虽然已经上升,但与近两年50%以上的土地价格上涨相比,征地补偿升幅显然太少。
    其中的主要原因在于,在土地招拍挂环节中,土地管理中心可以控制推出土地的节奏,设定招标基准条件,实行市场竞价,而在土地收益分配环节则实行严格的政府控制,导致被征地者缺乏价格博弈能力。从表面上看,这样做降低了中国工业化、城市化成本,但也很容易制造出一批无资产贫民,成为社会持续发展、和谐稳定的障碍。
    土地交易信息不透明也加剧了土地恐慌,推升土地价格上涨。虽然“11城市都设有专门的土地储备和交易机构,逐步建立了土地出让的信息公开、地价评估和集体决策制度”,但各地均无土地推出具体规划,每年推出多少面积,推出几个地块,全部临时通告,人为造成抢地现象。
    至于违规使用出让金,挪用于建楼堂馆所和弥补经费、进行股权投资,甚至挪用被征地农民的社会保障金的机构与官员,按照《土地管理法》、《公务员法》等进行严惩,决不能姑息,否则土地黑洞会侵蚀民众的利益、中国房地产的市场基础与执政为民的根本。

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