专家所忽悠的农村地权逻辑
兼谈农村土地制度的法理基础和权利逻辑
2011-02-16   作者:谌毅兵  来源:经济参考网
 
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  《中华人民共和国宪法》第十条和《中华人民共和国土地管理法》第八条、第九条、第十条规定, 城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有。法律同时规定,国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。
  毫无疑问,这是研究、解读、处理中国农村土地有关事宜的法律基础,是判断土地权利问题的法理前提,是调节、处理、分配有关土地权益的法律依据。任何涉及到农村集体以及农民土地权利和权益的行为,都不能脱离、违反法律的规定,不能以任何的理由、解析和解释侵占农村集体和农民的合法权利和权益。除非“国家为了公共利益的需要”,在“给与补偿”的情况下,“可以依照法律规定对土地实行征收或者征用”。
  农村土地集体所有权的确认,有明确的法律程序。《中华人民共和国土地管理法》第十一条规定,“农民集体所有的土地,由县级人民政府登记造册,核发证书,确认所有权”。“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的,由县级人民政府登记造册,核发证书,确认建设用地使用权”。这既是对农村土地集体所有的法律登记和确认,也表明了农村土地在规定的法律条件下,可以用于非农建设即转变为建设用地。
  同时,农民作为农村集体的成员,不但享有集体土地的权利和权益,也可以享有没有所有权的集体土地的使用权,如土地承包权、宅基地使用权及其上房屋的产权。
  由以上应该得出一个明确的结论,国家通过法律赋予了农村集体及其成员对集体土地拥有明确的法律权利,以及由此权利所带来的生产权、经营权、收益权及有关权益。
  因此,讨论中国农村土地的所有问题,都不能脱离国家的法律规定这个前提和背景。
  在诸多研究、解读中国农村土地问题的书籍和刊物中,撇开是否存在所谓的“三农情节”,出现了不少尊重法理、切合实际,尊重历史、尊重实践,尊重科学、遵循逻辑的好观点。
  不过,值得注意的是,也有所谓的专家,打着熟知中国农村、农村土地制度、法律等的旗号,以所谓的“逻辑”,曲解法律的原则和规定,不尊重历史,不尊重农民权益,以貌似科学、合理、“逻辑”的推论,把中国农村的土地问题引入到某个含混不清的逻辑地步,而又不能给出自己解决问题的方案。其中,《地权的逻辑—中国农村土地制度向何处去》就是当中的一本“专著”。
  本书在多处醒目的位置直接指出,作者贺雪峰是中国研究农村土地问题的“著名”专家,是“当代中国农村研究领域的佼佼者”。笔者当然不敢质疑其专家身份,也无谓挖掘其研究水平之高低。但是,《地权的逻辑—中国农村土地制度向何处去》存在着几个明显的漏洞和缺陷,因此不得不说。
  其一,关于农民土地权利和和农村集体土地权利的关系问题。
  大多数农村集体都实行了土地的家庭承包责任制,把集体土地以家庭人口数量平均分配给家庭从事农业生产或其它相关的生产经营活动。因此,实际的情况是,家庭和集体发生了权利、责任等的差异,出现了集体协商机制的淡化甚至缺失。但是不可否认的是,土地承包责任制的土地使用权方法至今仍对农村的发展起着重要的作用。
  由于当前出现很多的涉及农村土地权益的争论,其中包括对是否扩大农民土地权利的争议。作者对此指出,“农户更大的土地权利,意味着个体农户有更大的不服从村民组集体的权利,也就意味着个体农户有更大的对抗村民组织内大多数农户决定和利益的能力”。“因此,在村民组织集体内,无论对大多数人多么有利及大多数人有多么强烈愿望去做的事情,只要少数农户反对,这些事情都可能无法做成”。
  事实也许如此,但问题在于,依据法律赋予公民的权利保障,集体或大多数人不能随意违背个体的意愿,更没有剥夺、侵占个体合法权利的权利。因此,要解决好上述问题,不是简单的多数、少数的问题,而是要从农村自治出发,借鉴现代城市社区建设的经验,重新构建起使集体和个体有效协商、权利协调的农村组织。同时,根据农村土地及人口的现状,通过协商,建立合适的利益机制,调整、整合土地的用途,适度集中集体土地,开展适当的产业化、规模化生产和经营,都是可选的路径。
  其二,所谓的土地“级差收益”分配逻辑。
  书中分析了城郊等地区因经济发展、城市扩张而出现的农村土地转为城市建设用地,土地价值增加,如何分配土地增值收益的现象。
  这种现象的法理解读是,农村集体和农民虽然不一定是土地价值升值的推动者,但因为土地的集体所有特性,集体和农民必然有权利分享当中的增值收益。
  而作者的“逻辑”和结论是,“土地非农使用的收益主要来自工商业的发展,来自经济的发展和城市的扩张,而与农户的努力无关”。表面看似乎确是如此,因为农民所从事的只是农业而已。
  按照作者的“逻辑”,城市土地国家所有,那么城市中购买了商品房的企业和居民,拥有了土地开发权的房地产企业,也要根据他们是否从事的行为来决定能否获得土地增值的收益?如何他们不能,谁能够获得这些收益?
  更为重要的是,经济发展、城市扩张是社会发展的必然规律,每一个公民包括农民也是发展的参与者,理应分享发展的成果。而且,城市的扩张需要遵守法律规定,尊重每一个利益相关方的权益。从农村的角度看,城市的扩张不是农民自己的选择而是经济发展、社会发展和政府政策的选择结果。必须承认的是,如果可以选择,农民不一定选择土地的被征收,而是继续从事农业生产或者自行开发建设(这涉及国家对农村土地权益尤其是土地用途变化、建设开发等的规定。实际的情况是,国家法律明确规定农村集体对于其拥有的土地没有和城市政府甚至房地产企业同样的开发权。这实际上造成城市政府为主导的房地产企业为实际开发者的具垄断作用的商品房市场)。在这种背景下,农民从土地增值中获得相应的收益就是非常必要的补偿,且这种权利主张和其它经营者从增值中获得收益没有本质的差别。
  现实的情况是,之所以出现强制拆迁、抗拒拆迁、群体事件、恶性暴力事件等不和谐声音,关键在于不能在土地增值收益的分配上达成共识,农民从土地增值中得到的收益过少。更严重的是,农民不但不能得到应有的补偿,得不到基本的补偿、安置和保障,甚至被恶意欺骗、野蛮压榨,就业、居住、教育、保障得不到基本的依靠。这也是国务院高度重视土地拆迁问题,强调要合法拆迁、保证农民权利的根本原因。
  而且,对待和看待土地增值收益,还有一个市场预期收益的问题。即任何的投资者、经营者、财产拥有者都有权根据市场的预期收益来确定其交易的价格、决定是否交易。难道说房地产企业有这个市场权利,农村集体和农民就没有,又是谁、谁能够剥夺他们的合法权利?
  其三,依照上述观点和“逻辑”得出的几个近乎荒谬的结论。
  农村集体土地权利和权益只能局限在农业生产及其收益、农民自建房权益(自住)等极少的方面。农村土地要进入市场(其实也只是使用权市场),只能是农业生产。其它因经济发展、城市扩张等带来的增值收益都与集体和农民无关。这是非常可怕的“逻辑”,是对法律的无知,对市场经济的无知,对市场规律的漠视,更是对公民权利和权益的无耻践踏。换句话说,笔者可以推论,这也是对资本的无比推崇和膜拜。
  支持增加农村集体在土地使用上的权利,支持增加农民对于土地的权利,就是支持农村土地私有化。其荒谬之处在于,既然国家法律明确规定城市土地国家所有、农村土地集体所有,只要不调整和修改法律规定,就没有土地私有化的争论。具体到农村土地,问题出现于对农村土地的国有化征收、农民承包土地权益和宅基地权益等方面。也就是说,根据国家法律的规定,切实、有效地保护农村集体的土地权利和农民的土地权利,是分析和处理所有土地问题的基本前提和要求,也是发展解决“三农问题”的保障条件。推而广之,城市中拥有土地开发权、使用权的企业和拥有房产权的居民,其权利同样得到国家法律的保护而不得随意侵犯。
  笔者的观点是,分析、解读和处理农村土地及相关的问题,与城市土地问题一样,需要尊重法律规定,遵守市场经济规律,尊重市场秩序,保护相关方的权利和权益,有关方应该以合法、合理、公平、公正、平等的市场主体地位参与市场交易。当然,在必要时,公共利益可以优先,只不过对公共利益也要有科学、合理、合法、明确的界定,不让打着公共利益旗号的人实施侵犯公共利益、集体利益和个人利益的行径。

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