30平方公里建成区常住人口超过47.3万，其中38万为外来人口，流动人口是本地居民的4.09倍，人口密度是浙江省平均人口密度的30多倍。
被誉为“中国童装之都”的浙江省湖州市织里镇，近年来，因童装产业集聚，流动人口短时间内激增，而全镇编制内干部仅200余人，公共服务资源供给严重不足，社会治理力量捉襟见肘。如何破解这一难题，如何在既有的资源约束条件下承载超负荷的基层治理任务？
近年来，织里镇采取政府、市场、社会“三位一体”治理模式，形成了政府治理、社会调节、居民自治的良性互动，实现产、城、人融合发展，探索出了一条新时代基层治理现代化发展之路。
治理困局：公共服务资源不足
织里，因童装产业而兴。
记者近期走进织里，发现这里呈现出一片繁忙景象。行走在织里的大街上，售卖童装的小店一家挨着一家，主播带货的场景随处可见。
织里镇党委书记杨斌介绍，自20世纪70年代末由家庭小作坊起步，历经40多年发展，织里形成了从童装设计、加工、销售，到面辅料供应、物流仓储等相对完整的产业链，成为中国规模最大、分工协作最紧密的童装产业集群。全镇现有童装类生产经营主体1.4万余家，年产童装20亿件（套），2023年销售超800亿元，占据国内童装市场三分之二。
织里镇的童装现象引起著名社会学家、人类学家费孝通的关注。1996年，在考察完织里的童装产业后，费先生提笔写下“童装世界”四个大字。
织里，也因童装产业而苦恼。
童装产业爆发式增长和大量外来务工人口短时期内涌入致使这里一度出现产业矛盾、社会治理滞后等问题。
——一天产生650吨垃圾城市超负荷运转；小轿车保有量18万辆，交通无序，环境脏乱。
——不少童装作坊采取生产车间、产品库房和工人宿舍集中在一起的“三合一”生产模式堵塞了消防和逃生通道，埋下了严重安全隐患。2006年曾发生了两起重特大火灾事故，造成23人死亡。
——仅织里镇“扁担街”就集聚了20多万人，公共服务资源供给不足，不同群体的人心生罅隙。
与此对应的是，全镇编制内干部200多名。人少事多、权小事杂，支撑保障不够有力，难以应对各项复杂的公共服务需求。
在织里，治理资源与治理任务之间的矛盾愈发突出。
“当时书记、镇长的主要任务是处理问题，是‘专家门诊’，有时一天要接待十几批群众，主要涉及拆迁、企业纠纷等。”织里镇原党委委员蒋锦荣说。
织里镇某童装类活动上，童模正在展示新款童装。资料照片
解困之道：“织”就人心 居民自治良性互动
如何破解织里资源与织里任务“倒挂”现象，如何在已有治理资源约束条件下承载超负荷的基层治理任务？
织里人未曾辜负“织”字。解放思想，“织”就民心。
织里积极探索一条“自上而下”和“自下而上”相结合，以整合现有治理资源为特点，以加强和创新织里镇城乡基层治理为重点的治理模式，实现了织里的精彩蝶变。
记者调研了解到，织里破题其一是，坚持党对基层治理的领导，建立政府、市场、社会“三位一体”治理模式。
织里镇党委委员王凯介绍，强化党建引领，通过体制、机制、模式的改革重塑，最大限度提升治理资源的治理效率。比如，打破条块建制，公安、环保、税务、执法等9个市、区部门分别在织里镇设立分局或派出机构，并实体化运作。又比如在不调整行政级别的前提下，将执法、安监、市场、交通、市政、环卫等6个条线的职能权限全部下放到社区，以“一支队伍管执法”全面提升执法效能。同时，强基层，构建“矛盾纠纷调委会+调解中心+片区工作组调委会+村居调委会+社会组织”的调解组织体系，将调解力量引入砂洗城、童装城等产业集聚地，做到了第一时间帮助群众破解难题。
其二是“自下而上”，依靠群众并充分发挥社会力量参与。
“有矛盾纠纷，找‘平安大姐’”，“平安大姐”已成为当地纠纷调解的金名片。发起人徐维丽来自辽宁海城，2003年来到织里镇经营童装。
“平安大姐”是一个由来自全国各地17个省24个地区的30位在织里创业“老板娘”组成的志愿者队伍。“团队现在每周一、周五固定地点办公，有纠纷的当事人会主动来找我们。”徐维丽介绍，近9年来，30名“平安大姐”在织里镇大街小巷共为居民调解各类纠纷1910多起。
除了“平安大姐”，织里镇近年来还涌现了“吴美丽工作室”“老兵驿站”“王金法广播工作室”“杨万青工作室”等具有影响力的社会治理品牌。此外，去年以来还以非警务事项协同共治为切口，融通建立起警源、访源、诉源共治体系，具有湖州镇域样板的“三源共治”新模式正在发挥良效。
记者看到，在织里镇织南“三源共治”分中心，13名镇相关部门工作人员24小时值守，全天候开展社会治理事项的事后调解、事前治理工作。
通过一系列探索，织里治理资源和治理任务“倒挂”难题逐渐破解并取得了优异的成绩单：
——连续10年入围全国百强镇，荣获全国乡村治理示范镇等荣誉。
——连续10年获浙江省小城市培育试点考核优秀，两次摘得湖州市乡镇（街道）比拼实干争先“奔跑者”奖。
启示意义：因地制宜整合治理资源
受访的专家表示，随着人口流动、产业聚集、城镇化发展，我国部分具备产业发展要素的地区将涌现出一大批类似织里镇的产业聚集型城镇，这些城镇具有鲜明的特点。一是人口高度集聚，汇聚了大量以外来流动人口为主的劳动力，形成高度密集的人口区域；二是经济规模大，部分镇域GDP能够达到上百亿元甚至突破千亿元，其治理规模已然超过中西部地区一般县（区）市的水平，但在目前的行政管理体制下，这些镇的行政级别仍然处于五级政府体系的最底层，庞杂而多元的公共事务被压缩在一个极度有限的治理空间中，出现了“小马拉大车”的现象。
在此背景下，产业集聚型城镇面临的一个重要挑战就是当治理规模超出了其合理承受范围的临界值后该如何作为。
记者调研发现，“织里探索”破题的核心是加强基层自治，以最小的成本化解治理规模扩大的难题。对于我国部分产业聚集型城镇应对基层治理新形势具有一定的借鉴意义。
启示一：在行政区划尚未升格的情况下，通过适应环境变化，整合治理资源、激发体制活力，因地制宜地完成治理任务。比如，派出机构“升格”、编制资源下沉、财政资金让利等。上级政府通过“自上而下”的运作方式，完善对产业集聚城镇履职的支撑保障，切实提升乡镇政府的治理能力，使其有意愿、有资源为民众提供优质高效的公共服务。
启示二：积极鼓励社会团体“共享共治”，并升级基层社会治理新手段。徐维丽介绍，随着产业集聚，基层矛盾的特点和规律也在不断发生变化。“从早期易发生的经营纠纷到如今感情纠纷频发，人们更注重精神世界需求，价值诉求开始多元化。如何正确总结应对新时期基层矛盾特点和变化，我们的调解手段和方法也要不断升级。”
华中科技大学国家治理研究院院长欧阳康表示，基层治理的关键问题是如何有效的实现“自上而下”与“自下而上”相结合，如何因地制宜地把各种资源要素组织起来，理顺其相互之间的关系，并充分发挥政府的治理效能，充分释放社会组织的自主性和能动性，进而实现共治，形成可治理、能稳定的治理秩序。
