随着城市建设进入存量提升阶段，城市更新改造逐渐成为主战场，在这一过程中，每个城市都面临着机遇和挑战。作为国家中心城市和超大城市之一，上海经过30多年大规模旧区改造和城市更新，城市面貌和市民群众居住条件已得到很大改善。然而，相关更新改造工作仍十分繁重，亟待统筹协调。在摒弃“大拆大建”模式的情况下，如何实现居民生活改善、历史文脉传承的协同共进？怎样实现财务平衡，吸引更多的社会力量参与？
《经济参考报》记者获悉，随着上海市城市更新促进会召开第一届第一次会员大会，未来上海市城市更新促进会、上海市城市更新中心、上海城市更新基金将同步建设推进，实现政府、企业、社会等各方共同发力，构建本市城市更新生态体系，助力城市更新行动提速升级。通过一系列工作机制的创新，上海同步促进城市功能优化、民生保障、品质提升和风貌保护，努力走出一条可复制可推广的城市更新新路径。
直面“双选题”：在保护历史风貌中推进城市更新
梧桐掩映之下，不同时期的花园洋房、联体别墅和新式里弄依次排列，特色小店与办公园区穿插其中……实施城市更新后的上海市长宁区武夷路，不仅保留了丰富多样、特色鲜明的文化肌理，居住、工作、生活消费等功能配套也一应俱全。
上图：2020年12月9日，在位于上海杨浦区的老房子里，邱燕萍沿着阁楼楼梯上楼，身后就是仅够一人使用的卫生间。
下图：2020年12月30日，邱燕萍在位于上海青浦区的新房里看电视。
新华社记者 方喆 摄
“以前我们这里‘拎马桶’比较普遍，比如武夷路305弄，不少家庭挤在20平方米左右的房子里，几十年来一直过着蜗居生活。从2018年开始，随着旧改推进，很多人住上了宽敞明亮的大房子。”从小就生活在武夷路的长宁区华阳路街道潘东居委会主任方仁林说。
记者看到，武夷路在改造中保留了原菜市场功能，纳入了便民中心、社区文化、公共绿地等功能性设施，整条街焕新成为有生活、有文化、有温度的活力社区。
“旧区改造既要满足原住民改善居住条件的需求，又要传承历史文脉、保护历史风貌，从而呈现出一种高品质的‘烟火气’。”上海城市公共空间设计促进中心主任徐妍说。
如何在旧改中，实现居民生活改善、历史文脉传承的协同共进，进而提升城市魅力？加快建设“人民城市”的上海，近年来通过创新思路和工作机制，加大政策和资金支持力度，正在努力答好这道无处不在的“双选题”。
黄浦区乔家路里弄的书隐楼是一座拥有250多年历史的藏书楼，受制于私人产权问题，保护更新工作一直无法实质性推进。上海市城市更新中心以旧改为契机，出面理清复杂的产权关系，将这座私家园林建筑收归国有，随即展开紧急抢修和更新方案论证工作。
被称为“海上第一名园”的旧式石库门里弄张园，在实施保护性征收时，动迁了1100多户居民，在改善百姓居住条件的同时，未来将打造留住城市记忆的历史风貌街区。
“目前，上海旧改到了攻坚阶段，越是‘啃最难啃的骨头’，越要更加坚定不移地保留保护城市文脉。保留保护好历史风貌和历史建筑，是上海城市建设及更新思路的升级。”上海市住建委主任姚凯说，城市发展要算大账、算长远账，经济社会发展不可偏废。
上海市委书记李强指出，要以科学态度、“绣花功夫”做好保护利用的大文章，在保护中更新、在更新中更好保护，做到处处见历史、处处显文化，更好塑造城市软实力的神韵魅力，更好彰显高质量发展、高品质生活、高效能治理的生动图景。
按下加速键：高效构建城市更新生态体系
“以前一年做1000户就算旧改大项目了，2020年以来的项目几乎全是2000户以上一起开动。”一位自2012年就在北外滩从事旧改工作的基层干部坦言，上海城市更新速度不断加快，他们的征收周期也从以“年”为单位计算压缩到以“月”为单位计算。“2020年下半年到2021年上半年，北外滩一年的征收量就超过前八年总和，惠及居民2.1万户。”
近年来，上海旧改速度明显加快，每年为3万余户老城厢居民解决最“急难愁盼”的居住问题。据上海市住建委数据，2017年上海中心城区二级旧里以下房屋改造约40万平方米，2018年约完成45万平方米，2019年约完成55万平方米，2020年约完成75.3万平方米，2021年完成90.1万平方米……
旧改跑出“加速度”，得益于上海的城市更新生态体系——城市更新中心、城市更新基金和城市更新促进会——同步建设推进，政府、企业、社会、研究等各方力量共同发力，构建起完整的城市更新工作体系。
首先，做强城市更新中心。2020年7月，上海市城市更新中心成立，由功能性国企上海地产（集团）有限公司（以下简称上海地产集团）承担相关职能。作为全市统一的旧区改造功能性平台，该中心负责具体推进旧区改造、旧住房改造、城中村改造工作，以及其他城市更新项目的实施。
上海地产集团董事长冯经明介绍说，上海市城市更新中心组建了规划、资金、招商和项目实施等专业团队，确保该中心更好地履行职能。为充分发挥该中心的作用，上海市住建委、发展改革委、财政局、规划资源局和房屋管理局等部门也为该中心赋权赋能，并完善了相关配套政策和工作流程，保障城市更新工作有力有序推进。
如何实现财务平衡是城市更新的老大难问题。“现在留下的旧改地块，是‘骨头中的骨头’，历史欠账比较多。”上海地产集团总裁管韬萍说，之前旧改地块上要求配建的公共设施基本都留给了现在的地块。
据上海地产集团首席投资运营官赵德和介绍，上海市城市更新中心可以在全市做统筹，通过捆绑地块、优化规划、容积率转移等方式实现项目的盈亏平衡，并形成一个长期机制。“传统的旧区改造模式受制于土地出让方式和利益平衡需要，存在各自为政、系统割裂、功能缺失、风貌各异等问题。城市更新中心的成立有利于整体规划，打破碎片化建设，推进区域开发，可提高城市更新项目的建设质量和配套水平。”
管韬萍表示，以前是“一地一策”，缺乏综合平衡，资源利用效率不足，上海市城市更新中心则实现了在全市层面算大账、算动态账、算长远账。
对历史风貌保留保护的要求日益提高，也增加了财务平衡的难度。若仅仅依靠区财政资金，难以做好“双选题”。上海市城市更新中心创新探索出“市区联手，政企合作”的城市更新模式，由上海地产和相关区属国企组建项目公司，投入资金比例为6：4，并按照投资比例分摊盈亏。
赵德和说，围绕加快城市更新的目标任务，上海市城市更新中心成为承接政府战略决策和运作市场资源的转换平台，加速了资金周转，实现了长期综合平衡；同时该中心也通过常态化机制，让政府各有关部门协同作战、各司其职，明确了各个工作层面的责任主体，减少了部门之间的行政壁垒，提高了工作效率。“过去，从征收到交地，耗费五至六年是普遍现象；采取新模式后，这一过程明显加快，以虹口17街坊为例，该地块从征收到交地周期仅耗费一年。”
其次，成立城市更新基金。去年以来，上海在城市更新融资方面也获得“源头活水”。
2021年6月，总规模约800亿元的上海城市更新基金成立。该基金为目前全国落地规模最大的城市更新基金，将定向用于投资旧区改造和城市更新项目。2022年2月，该基金的引导基金——上海城市更新引导私募基金合伙企业（有限合伙）注册成立并完成备案，注册资本为100.02亿元。
据悉，引导基金的投资领域将聚焦于上海市城区的旧城改造、历史风貌保护、租赁住房等城市更新项目。冯经明表示，上海地产集团将积极探索“市区联手、政企合作、以区为主”的旧改工作新模式，努力发挥功能类国企在完成旧改重大任务中的主力军、攻坚队作用，把旧改“洼地”变成“功能提升、经济发展、城市治理”的高地，推动城市高质量发展。
去年9月出台的《上海市城市更新条例》明确，市、区人民政府应当安排资金，对旧区改造、旧住房更新、“城中村”改造以及涉及公共利益的其他城市更新项目予以支持。条例既鼓励通过发行地方政府债券等方式筹集改造资金，也鼓励金融机构依法开展多样化金融产品和服务创新，满足城市更新融资需求。
“有了稳定的机制保障，我们就可以用市场化手段加快资金的使用效率和周转率。”管韬萍说，上海地产集团通过引进社会资本，放大了资金的杠杆效应。
此外，筹建城市更新促进会。2月23日，上海市城市更新促进会召开第一届第一次会员大会。作为上海城市更新领域的引领性研究和促进机构，该促进会将集聚各方力量，组织开展城市更新领域内的课题研究、信息交流、决策论证、政策评估、咨询服务等活动，协助有关部门推进工作，推动上海城市更新实践发展。
据悉，上海市城市更新促进会是由上海地产集团、上海城市更新建设发展有限公司、上海地产城市更新投资管理有限公司等单位共同发起，近百家相关单位和个人共同参与成立的地方性、非营利性、专业性社会团体。
当选上海市城市更新促进会第一届理事长的冯经明表示，2022年是上海市中心城区成片二级旧里以下房屋改造的收官之年，上海城市建设将进入存量更新阶段。
“在此背景下，上海地产集团会同各类主体，筹建上海市城市更新促进会。”管韬萍说，成立上海市城市更新促进会的初衷主要有三：一是汇聚力量与智慧，借鉴国内外经验做法，协助有关部门共同深入推进上海城市更新行动，尤其要把专家、学者、各类实践主体共同汇集起来，群策群力、拓展思路，交流提高；二是深入探索城市更新模式，推动上海市新一轮城市更新项目实施；三是充分发挥多平台组合优势，打造城市更新的完整框架体系。
立法保障机制创新 走出一条城市更新新路径
姚凯表示，经过30多年大规模旧区改造和城市更新，上海城市面貌和市民群众居住条件已得到很大改善。未来，上海将继续加快实施城市更新行动步伐。“上海城市更新工作仍十分繁重，还有大量的低品质住宅、老旧商办物业、低效工业用地以及各类老旧设施，亟待统筹协调、加快更新。”
业内人士普遍认为，城市更新是城市发展永恒的主题。随着城市建设进入存量提升阶段，城市更新改造成为一个主战场。上海通过创新思路和工作机制，努力实现居民生活改善、历史文脉传承的协同共进，有望走出一条可复制可推广的城市更新新路径。
一是开门做规划，立法做保障。
城市更新，要做到有法可依。上海2021年出台《上海市城市更新条例》，保障城市更新为市民创造高品质生活，传承历史文脉，提高城市竞争力、增强城市软实力。
《上海市城市更新条例》将“人民城市人民建”理念落到实处。比如，条例提出，设立城市更新专家委员会制度，城市更新计划需经专家委员会评审。条例还明确了城市更新的公众参与机制，公众在城市更新活动的全流程都可参与，并享有知情权、参与权、表达权和监督权等四种权利。
二是精准施策，妥善处理好保护与开发的关系。
“要拆的坚决拆，要留的坚决保护，在旧改中政府要因地制宜、精准施策，不能搞‘一刀切’。”上海市房屋管理局局长王桢表示，有的房屋没有修缮和保护价值，有的街区仅保留肌理即可，有的历史建筑需要保留原物、修旧如旧。哪些拆、哪些留都要建立标准，让基层队伍心里“有个账本”。
上海黄浦城市更新建设发展有限公司有关负责人说，上海在旧改中，除了优秀历史建筑，还会尽量保护一些没有“身份”但有保留价值的建筑。设计单位会针对一些有保留价值的街区或建筑进行甄别，然后组织专家进行论证，尽量把工作做在前面。
三是坚持活化利用，让历史建筑回归百姓生活。
在上海市长宁区延安西路上，从名人故居、历史建筑改造而来的“上生新所”，已成为远近闻名的“打卡”地标，吸引了大量市民游客到访。“对历史建筑最好的保护就是合理利用。”万科集团开发经营本部首席合伙人张海认为，城市更新的目的在于让历史建筑重新回归老百姓的生活，既打造公共空间，更激发城市活力。
上海交通大学设计学院教授王林表示，上海的城市更新方式是在帮助老百姓告别蜗居生活的同时，通过“以用促保”等方式，实现百姓获得感和城市魅力的双提升。
