如何让农村闲置的土地“活起来”，让闲散土地得到合理利用，是助推乡村振兴战略实施和美丽乡村建设的重要课题，也是激发生产要素活力、统筹城乡发展的关键一招。
2021年9月1日，国务院发布的《土地管理法实施细则》正式施行，进一步扫清了这一改革的法律障碍。与此同时，多地农村集体经营性建设用地入市的尝试也在提速。《经济参考报》记者调研了解到，近年来，山东禹城、广西北流等地创新开展集体经营性建设用地入市改革，健全入市制度体系、收益分配机制，激发农村土地资源活力，促进县域经济发展，保障农民和集体收益，为乡村振兴带来了“动力”。
图为广西铜石岭国际旅游度假区，该地采取集地入市方式解决了部分旅游项目建设用地。（受访者供图）
唤醒沉睡资源 激活乡村产业
走进山东禹城市伦镇农村创新创业产业园，标准化的厂房整齐排列，车间外车辆往来穿梭装卸货物，车间内工人正在抓紧生产。据了解，该产业园规划建设面积1300余亩，目前已有78家企业入园，预计2021年底将达到100家，年可实现产值120亿元，利税6.5亿元，吸纳1万名群众就业。
“产业园的土地指标都是通过农地入市获得的，我们共激活长期闲置的破产企业、僵尸企业沉睡土地29宗233亩，使用增减挂钩指标和新增指标449亩，零星分散集体建设用地复垦调整入市指标447亩，一个上千亩的产业园就建起来了。”伦镇党委书记宋义民说。
禹城市委书记滕海强说：“之前，农村集体经营性建设用地不能交易，‘同地不同权’现象造成农村大量土地资源闲置；现在，我们充分利用试点机遇，在尊重农村发展实际和农民意愿的基础上，通过农地入市盘活全市土地资源。”
推进过程中，禹城市守住“土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、粮食生产能力不减弱、农民利益不受损”四条底线，明确乡镇政府、村民委员会、村民小组等作为入市主体，并赋予农地使用权出租、抵押、作价入股、转让等权能，实现集体建设用地与国有建设用地同等权利。
“我们通过集地入市发展旅游，每年入市收益有约60万元，每年还有额外旅游分红。”广西北流市民安镇丰村党总支书记曾广南说，丰村拍卖出让成交集体经营性建设用地160亩，用于广西铜石岭国际旅游度假区服务设施建设用地。
记者在度假区看到，入市地块陈列有大片车马雕塑，吸引不少游客参观“打卡”，周边建有停车场和相关办公室。曾广南说，“五一”期间，度假区游客最多一天超2万人次。集地入市激发农村土地资源活力，推动了产业发展，带动了农民增收。
近年来，北流市创新形成集地入市交易“4454”模式，明确就地入市、整治后异地入市、城中村入市、新增建设用地入市4种入市途径，确定了协议出让、招拍挂出让、出租、抵押4种交易方式，涵盖工业、商业、住宅、旅游、公益5种用途地类，制定了4类土地增值收益调节金比例，其中工业和公益类项目政府财政提取分配比例5%，旅游类15%，商业类最高50%。
北流市民乐镇通过集地入市改革，建成一家村级集体经济产业示范园，2020年6月香港德永佳集团·创科纺织（广西）有限公司在此入驻。记者看到，厂房内分为缝剪、烫熨、质检、打包等多个功能区，员工们正在赶制秋冬服装。公司行政中心主任徐芳明说，公司有400多位员工，多为周边村镇的村民，平均工资超过3000元/月。
北流市自然资源局局长蒋享福介绍，北流市创新推进商住用地入市、成片整治入市、公益用地入市、新增集体建设用地入市等，完成集体经营性建设用地入市312宗，入市面积2.15万亩，成交价款88.54亿元。
图为伦镇创新创业产业园，该产业园是通过农村集体经营性建设用地入市建设而成。（禹城市自然资源局供图）
筑牢制度保障 释放改革红利
土地是农村最重要的资源。为保障农地公开透明入市，禹城市制定出“地块初审、项目论证、地价评估、民主表决、挂牌出让、签订合同、缴纳税费、移交土地、产权登记”等九步具体程序，并配套以入市管理办法、基准地价标准等9个规范性文件。如民主表决环节，禹城市要求由乡镇政府组织拟入市地块所在村集体组织85%以上的户代表，对入市意向、入市方案、入市底价等进行表决，通过后方可入市，最大限度保障农民权益。
禹城市全域编制国土空间规划，在全市10个镇街各规划建设一个产业园区，目前这些产业园区已吸引投资70亿余元，成为推动乡村产业振兴的重要载体。“我们全市一年的建设用地指标仅为300亩，远不能满足发展需要，供需矛盾突出。而农地入市为乡村产业发展注入了新动能。”禹城市自然资源局党组成员、自然资源服务中心主任王炳刚说。
记者调研了解到，“农地入市”在让闲置资源变资产，解决“产从哪里兴”问题的同时，还搭建起大学生、企业家到农村投资兴业的平台，增加了集体经济收入，拓宽了农民收入渠道，破解了乡村振兴“钱从哪里来”“人往哪里去”等难题。
莒镇将闲散及碎片化的土地调整使用，建设了占地770余亩的嘉业小微企业创业园，目前已有54家企业投产，初步形成以食品加工和机械制造为主的产业集群，解决当地就业1600余人，人均年增收4万余元。莒镇党委书记李晓说，乡村振兴产业先行，通过在家门口就地就近就业，群众赚钱顾家两不误。
禹城市通过“农地入市”还充实集体收益3.1亿元，村集体有钱干活、有地干事，基层党组织带动力明显提升。房寺镇贾集村以40年土地使用权直接作价入股，与市供销社联合成立农业服务公司，除利润对半分外，企业每年还给村集体两万元土地使用费。“如果土地被征收，每亩只能获得几万元的一次性补偿，我们就是‘失地农民’；作价入股后年年有工商经营收入，土地还是集体的。”贾集村党支部委员孙英海说。
北流市则在集地入市改革中边实践边探索，建立同权同价、流转顺畅、收益共享的集体经营性建设用地入市制度。
明确“列举式”土地征收目录，划定征地与入市边界。北流市自然资源局相关负责人介绍，在全国33个试点中，北流采取“列举式”明确目录，一改以往其他类似政策中“描述式”模糊表述；凡是不符合《征收项目目录》的项目，无论其主体、空间、级别、类型，均不得动用征收权来征收土地。不属于土地征收目录的21类项目，通过集体经营性建设用地入市渠道保障项目用地。
推动“三块地”改革深度融合，健全入市制度体系。业内人士表示，北流市通过集体商住建设用地入市产生的资金收益，统筹平衡其他类型用地入市收益，撬动产业类用地入市改革。北流市农民工创业园标准化厂房建设项目占用了部分农用地，由于施工时间较紧，当地尝试新增集体经营性建设用地入市，获得批准新增用地90.21亩，及时解决了项目用地问题，创新了缩小征地范围后建设用地保障新途径。
建立兼顾国家、集体和个人的收益分配机制，平衡各方利益。北流市农村土地制度改革试点工作领导小组办公室副主任李景汉说，当地积极探索创新“区片+安置类型”综合测算模式的入市土地增值收益保障标准和征地补偿标准，从源头上保障征收和入市两者模式的补偿基数平衡。同时，坚持政府主导项目、市场决定价格，实现农民获得征地补偿收益与入市增值收益基本平衡、政府土地财政收支保持基本平衡、企业竞买土地价格基本平衡。由于不同土地用途入市出让取得土地增值收益不同，当地住宅入市土地增值收益最高，因此政府财政提取的调节金比例也最高。
改革成效明显 仍需规范管理
中国农业大学土地科学与技术学院教授朱道林等专家认为，禹城市围绕“农地入市”改革关键环节，在完善顶层设计、探索多种入市方式等方面，先行先试成效明显。
北流市市长华海德表示，2020年北流成为广西首个财政收入超过30亿元的县（市），连续几年排名广西各县（市）第一，2020年新增规模以上工业企业67家，这离不开集地入市、土地征收制度改革、宅基地制度改革等一系列改革突破。
李景汉等受访人士说，通过入市改革，农村中原本是荒地、废旧厂矿等实际未利用或低效利用的建设用地高效利用起来，盘活了农村集体土地资产，有效推动土地节约集约利用。集体经营性建设用地入市和宅基地有偿退出，增加农民集体土地收益，不少地区通过产业发展、就业扶持带动农民增收。
此外，在实施集地入市改革过程中，政府收取的土地增值收益调节金一部分用于乡镇基础设施建设支出，提高城乡公共服务水平，通过入市项目捆绑配套公共和基础设施建设方式，完善基础设施建设。
记者采访了解到，一些地方在实践中探索推行了就地入市、将原居民点和闲置产业用地高标准整治后入市、使用增减挂钩指标进行调整入市等多种方式，拓宽入市渠道。但集地入市改革试点仍存一些困难，目前还存在入市缺乏规范性文件、农地抵押融资难等问题，亟须相关部门出台政策进一步支持。
集体经营性建设用地存量有限，用地指标也是影响项目推进的“瓶颈”，随着入市工作推进，后期复垦取得指标难度加大，农村集体无新增经营性建设用地指标，导致后期无地可入市。同时，当地还面临入市地块融资抵押问题，银行对入市地块仍存在政策障碍，需上级部门协调解决。
据了解，在新修订的《土地管理法》、近期颁布的《土地管理法实施条例》中，均对农村集体经营性建设用地提出了原则性规范意见，但尚未印发“农地入市”指导意见，入市工作缺少具体依据。“建议国家尽快出台相关规范性文件，规范入市工作，盘活乡村闲置的土地资源，推动乡村振兴和一二三产业融合发展。”王炳刚说。
尽管有关部门明确所有商业银行均可开展农地使用权抵押贷款业务，但大多数商业银行对农地的认可度与国有土地相比存在较大差距，认为农地抵押权难以实现，与农民打交道存在较大顾虑。“目前禹城市只有农商银行等开展此项业务，中工建农四大商业银行均未开展，建议进一步扩大金融支持范围。”房寺镇党委书记柴立宝说。
此外，因存量建设用地年代久远，当初的土地取得成本与现行标准相比差距较大，如禹城市1999年之前没有耕地开垦费、新增建设用地土地有偿使用费等两项费用；2007年耕地占用税标准为每平方米3.1至3.6元，而现行标准为每平方米21.5元，这导致精确测算农地成本存在困难。禹城市自然资源局局长聂立波说，建议国家明确土地增值收益核算办法，可参照国有建设用地出让平均增值收益分地区、分等级测算方法，确定农地入市平均增值收益标准。
