10月15日，中国人民银行（以下简称“央行”）、中国银行保险监督管理委员会（以下简称“银保监会”）根据《系统重要性银行评估办法》，基于2020年数据，评估认定了我国首批19家国内系统重要性银行名单。同一天，两部门还联合发布了《系统重要性银行附加监管规定》（以下简称“《附加监管规定》”）。这标志着我国系统重要性银行监管从政策制定正式步入政策实施阶段。
一、强化系统重要性银行监管的背景分析与政策发展沿革
2008年全球金融危机期间，雷曼兄弟、美国国际集团、花旗集团等大型金融机构陷入困境乃至破产，加剧了金融危机的恶化和蔓延，重创了全球金融体系。实践表明，对具有系统重要性的大型复杂金融机构监管制度不健全成为全球金融监管体系的突出短板。从理论上分析，首先，系统重要性金融机构多在金融体系居于重要地位，承担关键功能，一旦发生重大风险，将对金融体系和经济活动造成较大破坏；其次，系统重要性机构规模大、结构复杂，处置变现可能给金融市场造成巨大压力；再次，系统重要性机构救助成本高，可能大幅增加财政负担。金融危机期间，美联储和财政部向AIG注资1800亿美元，欧盟委员会批准的救助计划总额超过1.5万亿欧元。高额救助成本不仅损害纳税人利益，也会加剧国家财政风险。最后系统重要性金融机构存在“大而不能倒”的道德风险。由于对金融稳定影响巨大，系统重要性机构可能形成政府不会任其倒闭的预期，进而采取更激进的经营方式，过度使用杠杆，开展高风险业务等。
加强对系统重要性金融机构监管成为危机后的国际共识。一是明确评估标准。2011年，巴塞尔银行监管委员会首次提出全球系统重要性银行评估方法和标准，经金融稳定理事会批准后确定并公布全球系统重要性银行名单。2013年，国际保险监督官协会公布了全球系统重要性保险机构评估方法。二是明确额外监管措施。以银行为例，金融稳定理事会对全球系统重要性银行先后确立了附加资本、附加杠杆率和总损失吸收能力等监管要求。
近年来，我国金融体系规模持续增长、关联度显著提升，复杂性快速增加。个别金融机构已跻身全球系统重要性金融机构行列：工农中建四大行已被认定为全球系统重要性银行，且得分和排名在历年评估中持续提升。平安集团也被认定为全球九大系统重要性保险机构之一。上述系统重要性机构居于我国金融体系核心，其经营情况和风险状况悠关整个金融体系的稳健。因此，统筹监管系统重要性机构成为完善我国金融监管制度、落实宏观审慎监管的重中之重。
监管实践中，原银监会2009年即要求工农中建交五大行资本充足率在10.5%的最低标准之上增加计提1%的附加资本，并明确以核心资本满足。2017年，原银监会将《商业银行系统重要性评估和资本要求指引》列为补短板政策框架的重要内容。第五次金融工作会议明确央行牵头系统重要性金融机构基本规则制定、牵头组织制定实施系统重要性金融机构恢复和处置计划。此后，我国系统重要性金融机构监管制度建设明显加快。（表一）
二、首批19家国内系统重要性银行名单分析
10月15日，央行会同银保监会，基于2020年数据，按照《系统重要性银行评估办法》确立的规模、关联度、可替代性和复杂性四个维度及其权重，评估认定了19家国内系统重要性银行，包括6家国有商业银行、9家股份制商业银行和4家城市商业银行。相关银行所属组别和附加监管要求见表二。
一是目前第五组看似空缺，但根据《附加监管规定》第四条“附加资本要求遵循孰高原则确定”的规则，对工中建三家全球系统重要性银行的实际资本和杠杆率要求相当于第五组。根据金融稳定理事会2020年11月发布的最新全球系统重要性银行分组名单，工中建三行列入第二组，需满足1.5%的附加资本要求，农行列入第一组，附加资本要求为1%。因此第五组的监管要求实际上已在工中建三行得到适用。
二是开发性、政策性银行未入选。国开行、农发行和进出口银行虽然规模较大，但规模指标在整个评价体系只占25%的权重，加之其业务模式相对大型商业银行简单，服务客户和机构数量较少，在关联度、复杂性和可替代性等维度的评价得分可能较低，综合评价后未入选是合理的。
三是现阶段所有19家入选银行的附加资本和杠杆率均无达标压力，不会影响信贷供给。按照入围银行2021年半年报的数据分析，所有银行核心一级资本充足率均较《商业银行资本管理办法》设定的7.5%的监管标准高出1个百分点以上，较4%的杠杆率监管标准高出1个百分点以上，能够满足附加资本和附加杠杆率要求。
三、《系统重要性银行附加监管规定》要点解析
《附加监管规定》确立了国内系统重要性监管的总体框架，并可为后续针对不同组别和类型的系统重要性银行实施差异化的具体监管方案奠定基础。总的来看，《附加监管规定》有如下要点：
一是在厘清宏观审慎和微观审慎监管关系的基础上，明确了央行和银保监会的职责分工。《附加监管规定》第三条明确指出附加监管要求不影响银保监会对系统重要性银行实施微观审慎监管的日常监管职责。在此基础上，授予央行如下权力：首先负责系统重要性银行附加监管规则制定、监测分析；其次是监管建议权，可视情要求银保监会采取相应监管措施；再次监督检查权，可在必要时经国务院批准对系统重要性银行实施检查。在履职配合方面，《附加监管规定》授权央行会同银保监会提出附加监管要求，牵头银保监会等单位组建危机管理小组，组织审查系统重要性银行恢复和处置计划建议，并开展可处置性评估。
二是明确了以附加资本为核心的系统重要性银行附加监管要求工具箱，并确立动态调整机制。首先，对不同组别实施差异化附加资本要求。对第一组到第五组分别使用0.25%-1.5%的附加资本要求，需以核心一级资本满足。各组的附加资本要求间距较全球系统重要性银行的组别间距压缩了50%，有助于避免对入选银行经营产生过大冲击。其次，确立了附加杠杆率与附加资本的挂钩机制：附加杠杆率要求为附加资本要求的50%，由一级资本满足。再次提出了附加流动性和大额风险暴露监管要求的基本框架和实施机制。这两项工具仅适用于特定高得分组别的银行，央行和银保监会基于对其实质性风险的研判结果，提出具体的附加监管要求，报国务院金融委批准后实施。最后明确了附加资本要求的动态调整机制。一方面央行、银保监会可根据经济金融形势和行业实际，对附加资本要求进行动态调整，报国务院金融委审议后实施；另一方面，引入过渡期安排，对附加资本要求的实施时间做了非对称的差异化处理，以此降低监管成本。银行入围系统重要性名单或得分变化导致组别提升后，给予过渡期，经过一个完整会计年度后的1月1日达标即可；银行退出名单或组别下降时，则立即适用新要求。
三是明确恢复和处置计划为实施附加监管的重要手段，力求实现“大而能倒”。首先，明确恢复和处置计划各自要点：恢复计划应说明银行在持续经营能力出现问题等压力情景下，如何恢复持续经营能力；处置计划需说明银行在无法持续经营时，如何实现安全、快速、有效处置，并保障关键业务和服务不中断，避免引发系统性金融风险。其次，规定更新频率：常态下系统重要性银行应每年更新恢复计划，每2年更新处置计划建议并报危机管理小组；内外部环境、风险状况发生重大变化等特殊情况时，按央行和银保监会要求更新。再次要求系统重要性银行梳理风险领域和薄弱环节，建立覆盖所有实质性风险领域的风险数据加总和报告体系，通过切实提升自救能力，有效降低“大而不能倒”风险的发生概率和损失程度。最后明确了央行牵头的危机管理小组定期审查恢复计划和处置计划建议以及定期开展可处置性评估等主要职责。
四是确立了系统重要性银行审慎监管制度框架。在信息报送方面，要求系统重要性银行落实专项统计制度，定期向央行和银保监会报送统计报表、财务会计报告、压力测试结果、全面风险管理报告等材料，同时通过官网按年度披露资本充足率、杠杆率等监管指标，并说明附加监管要求满足情况。在公司治理层面，明确系统重要性银行董事会承担监管合规的最终责任，包括推动附加监管要求达标、确保资本水平持续合规、审批恢复计划和处置计划建议、推动落实监管部门风险提示和整改要求等。在风险监测方面，授权央行加强并表监测分析和风险评估，定期开展压力测试，评估资本规划和风险状况，检验恢复计划和处置计划可行性并提出相应监管要求。在风险控制方面，首先授权央行和银保监会基于关键指标变动，强化事前风险预警，引导银行降低系统性金融风险，其次授权央行根据需要对系统重要性银行作出风险提示和提出整改要求。逾期未完成整改时，央行可行使建议权，建议银保监会采取审慎监管措施，银保监会应积极采纳建议并及时回复。
四、《系统重要性银行附加监管规定》的潜在影响分析
《附加监管规定》的发布确立了我国系统重要性银行监管基本制度框架，其实施将对“十四五”乃至更长一段时期我国银行体系的改革发展产生深远影响。
（一）以落实差异化监管推动差异化银行体系落地
以本次系统重要性银行名单发布为标志，当前国内银行监管实践中已按系统重要性程度划分为四类：全球系统重要性银行（工农中建四行）、国内系统重要性银行（其他15家入围银行）、国内非系统重要性银行（参加国内系统重要性银行测算而本次未入围的渤海银行、浙商银行等）、其他银行。伴随《附加监管规定》的实施，不同类别银行所需满足的资本充足率、杠杆率、流动性监管指标、恢复和处置计划等监管要求在满足最低标准的基础上呈现初步的分层次和差异化。未来可望以系统重要性为标准，进一步细化制定差异化的银行风险监管指标、公司治理要求、信息披露事项和现场检查频率等，推动我国多层次、广覆盖的银行体系进一步补齐“差异化不足”的短板。
（二）推动系统重要性银行完善资本管理，实现轻型化发展
目前本次入选的19家系统重要性银行均满足附加资本要求，无需立即补充资本。但随着近年来信贷业务比重上升、风险加权资产持续扩张加速了资本消耗，与此同时以ROA和ROE为代表的盈利能力稳中有降，从中长期看必须完善银行自身资本管理体制，多渠道缓解资本压力，发挥好信贷供给主渠道作用。一是加强负债成本管理，稳定存贷款利差和净息差，缓解盈利指标的下滑趋势；二是调整摆脱“资本补充-信贷扩张-再融资”的粗放发展模式，践行轻资本战略，优化资产负债结构、客户结构和业务结构，完善绩效考评体系；三是强化经济资本精细化管理，持续提升模型研发，扩大资本管理高级法覆盖的风险敞口范围；四是择机发行永续债、可转债等金融工具，推进外源资本补充。
对监管部门而言，一是拓宽资本管理高级法适用范围，从目前的信用风险加权资产扩展到市场风险和操作风险。二是适当扩大享受优惠风险权重安排的信贷资产类别。在有序推进碳达峰、碳中和的背景下，可考虑适当降低绿色信贷的风险权重。三是加快推进信贷资产证券化。以市场化手段有序、透明降低系统重要性银行风险加权资产，为信贷增量腾挪空间。
（作者系国务院发展研究中心研究员）
