国有企业改革旨在建立适应社会主义市场经济体制要求的企业制度安排，这一制度安排是中国特色社会主义制度的组成部分，它的实践体现的国有企业治理和管理水平则是国家治理体系和治理能力的组成部分。国有企业改革制度建设推进的时间节点需要同坚持和完善中国特色社会主义、推进国家治理体系和治理能力现代化阶段性目标的时间节点相适应。
准确判断国有企业现状
深化国有企业改革首先要明确国有企业的现状。1978年10月启动国有企业改革，我们对被改革的对象国有企业非常清楚，它就是由行业主管部门管理而执行指令性计划的生产单位，其任务就是完成各种生产计划。生产所需的资金物资由有关部门拨付和供应，生产产品由商业或物资部门收购，盈利全部上缴财政，盈亏由财政补贴。企业没有任何生产经营自主权。改革就是要废除对国有企业的指令性计划，让企业直接面对市场自主经营、自负盈亏，成为市场竞争主体。经过扩大企业自主权试点、实行经济责任制、实施两步“利改税”、承包经营责任制、转换企业经营机制，最终将国有企业改革目标确定为建立现代企业制度，即按《公司法》对国有企业进行改制注册，建立公司制企业。在国有企业进行市场化改革的同时，组建和发展企业集团成为推进国有企业改革的重要方面。在改革进程中，国有企业的名称一直在沿用，但国有企业的内涵在不断变化。历经40年改革演变，今天的国有企业已经完全不同于40年前的国有企业，也不同于改革进程中动态变革的国有企业。
一是制度公司化。建立现代企业制度就是将工厂制国有企业改制为按《公司法》注册登记的国有企业。目前，中央企业集团公司及旗下法人企业全部完成公司制改革，改革以来，工厂制、公司制两种不同组织形式的国有企业并存局面结束。公司制改革并非只是企业登记注册上的变化，而是促使国有企业制度安排、行为准则变革。
二是运行市场化。改革初始，国有企业曾经是指令性计划的执行者。随着改革的推进，指令性计划不断缩小，而市场调节范围不断扩大。到1998年，国有企业指令性计划被全部取消，企业生产经营活动全部由市场调节，至今已走过20年的历程。通过不断完善市场化经营机制，国有企业已经适应市场经济的运行，而且表现出适应市场竞争力和具有影响力的态势。
三是产权多元化。改革初始的国有企业为国有独资。随着国有企业改革的推进，国有企业的产权形式开始发生变化，非国有资本开始进入国有企业，国有企业产权由国有独资变为同非国有资本共同出资，即产权上的混合所有制，而且其数量不断扩大。2013年至2017年，民营资本通过各种形式参与中央企业混合所有制改革，投资金额超过1.1万亿元。2018年，中央企业集团及各层级子企业混合所有制企业户数已达到70%。
四是组织集团化。改革初期的国有企业都是直接由行业主管部门管理的单个企业。国有企业进行市场化改革后，企业之间开始发生交易关系，而具有固定交易关系的一些企业发展为经济联营体，后发展成以产权为联结纽带的企业集团。目前，任何一个单体法人企业都是某一企业集团成员，企业集团已经成为国有企业重要组织形式，也是直接管理国有企业的对象。
五是经营国际化。改革初期，只有部分国有企业产品出口，拥有海外市场。很多国有企业生产经营活动都是局限在国内市场。随着我国对外开放不断扩大，企业生产经营不断走向国际市场。目前，企业国际化经营已经成为普遍形式，尤其是国有企业集团，其国际化经营已经成为重要的业务领域。
明确国有企业改革的对象
国有企业在组织形式上已经集团化，它是由集团公司及旗下二级、三级乃至更多层级的法人企业组成的层级制企业集团。在国有企业改革启动时，国有企业只是执行指令性计划的单体企业，它是改革的对象，目标是将其改革为直接面对市场经营的竞争主体。今天，面对国有企业由单体企业到企业集团这一组织形式的变革，再谈国有企业改革时其改革的对象是集团旗下单体法人企业还是整体企业集团，这是必须要明确的问题。之所以会提出这样的问题，原因是谈国有企业时，其针对的具体对象很多时候是不确定的。有时，我们说的是单体法人企业，如国有及国有控股企业、国有企业改革“双百行动”等；有时，我们说的是国有企业集团，如中石油、中石化、华能集团，落实董事会职权、世界500强企业，世界一流企业等。基于表述问题的需要，说到国有企业则有不同所指，这是正常的。但国有企业改革出台的各种政策举措，它们要实际应用，因此，必须要有明确作用的对象，而从目前改革举措看，仍然是在将单体国有企业作为改革对象，如“双百行动”、股权激励、混合所有制改革操作指南等。国有企业改革走到今天，如果我们仍然只是将集团旗下单体法人企业作为改革对象，这是对改革对象的认识存在偏差，不准确、不完整。正是因为如此，今天的国有企业改革虽然出台了很多举措，推进改革愿望强烈，期望值很高，但改革的效果却有限。所以，需要重新审视改革的对象，应将改革的对象由单体企业转变为企业集团。当然，将企业集团作为改革对象并不排除集团旗下的单体法人企业也要进行改革，但它的改革是基于企业集团改革作出的选择，它是企业集团整体改革的一部分。所以，如何对目前的国有企业集团进行改革，这才是推进国有企业改革的关键所在，找准了真正要被改革的对象。
将国有企业集团作为改革的对象，这是由国有企业集团的特征决定的。目前的国有企业集团是法人企业联合体，但通过加强集团化管控，它已形成一套完整的集团化管理运营体系，从而成为集团化大企业。在战略管理上，集团有明确的战略并形成各业务单元，各法人企业都处在相应的业务单元中，它们的战略要与集团战略相匹配，成为集团战略的执行者。在预决算管理上，各成员企业都要编制自己的预算，经母公司批准汇总后，形成集团预算，再下发给各成员企业执行。各成员企业要进行年终决算，报母公司批准并汇总形成集团的总决算。在资金管理上，实行资金集中，集团建立资金结算中心，各成员企业在此开立账户，所有各成员企业的资金都要归集到资金结算中心统一管理，这既降低了集团资金的财务成本，也实现了资金的优化配置，节约了资金使用。在投资管理上，投资权限严格限定，投资批准权高度集中。一般来说，只有一、二级子企业有投资权，而且它们的投资必须要报经集团母公司审批后方可实施。其他层级的子企业一般没有投资权，只是做好本企业的经营管理。在人事和薪酬管理上，根据集团的管理层级，高级管理人员一级管一级。对他们进行严格的业绩考核，以业绩确定薪酬。通过上述集团化运营，企业集团并非各法人企业的简单相加、板块式的联接，而是由各法人企业有机构造的一部精致运转的“机器”。每个法人企业都是这部运转“机器”的一部分，每个法人企业的缺失或自身运转出现问题都会影响到企业集团这部“机器”的运转。集团化管理运营不仅体现在已有的企业集团，两个企业集团合并后要对两个集团各成员企业进行重组整合，最终实现两个集团成员企业的集团化管理运营，如宝钢集团与武钢集团这两家大型中央钢铁企业集团合并就历经重组整合，进而实现一体化运营，获得了合并重组的协同效应，企业效益大幅度提升。通过上述分析可以明确看出，真正的市场竞争主体应该是企业集团而不再是单体法人企业，因此，应该将国有企业集团作为改革的对象，而不只是单体法人企业。
确定国有企业改革的目标
国有企业集团是改革的对象，而对它进行改革要实现的目标就是党的十九大报告提出的“培育具有全球竞争力的世界一流企业”。为将其贯彻落实好，国务院国资委明确了10家中央企业为创建世界一流示范企业，探索培育具有全球竞争力世界一流企业的有效途径。显然，上述所说的无论是“具有全球竞争力的世界一流企业”还是“创建世界一流示范企业”，它们指的都应该是国有企业集团而不应是集团旗下的单体法人企业。成为具有全球竞争力的世界一流企业一个基本标志就是进入世界500强，而这个榜单上的中央企业也是中央企业集团而不是集团旗下的单体法人企业。因此，综上所述，培育世界一流企业也要求我们将企业集团作为改革对象，通过对其进行改革找到培育具有全球竞争力的世界一流企业的路径。
国有企业集团改革的目标是要成为世界一流企业，这也要求我们对世界一流企业有一个明确的概念和清晰的认识。它应该具有以下特征：
一是行业引领者。行业是由众多企业组成的。同一行业中的企业，其地位是不同的，有引领者、追赶者、跟跑者、被淘汰者。作为世界一流企业，它一定是行业引领者，引领着行业的发展。所以，谈到世界500强时，它不仅仅是大，获得规模化的营业收入，更重要的是引领着行业的发展，成为行业中其他企业学习、追赶的标杆。从这个意义上说，要成为世界一流企业，主业一定是很有限的，因为在一两个行业能够成为全球引领者就已经不容易，又谈何能够在几个领域实现全球领先。纵观世界500强榜单中的世界一流企业，如通用汽车公司、大众汽车公司、波音公司等，它们都只是专注一个领域获得行业的领先地位。因此，企业要聚焦主业，做好主业，这是成为世界一流企业的基石。
二是创新能力强。要成为引领者就要不断进步，产品要不断更新，在同追赶者的竞争中把握市场主导权。产品更新来自于不断创新，技术进步。所以，要成为世界一流企业，必须要有创新能力，通过不断技术进步实现产品更新换代。这就要求企业重视研发，不仅要进行大量投入，而且研发投入要取得相应的科研成果，还要转化为市场竞争力。世界500强榜单中的世界一流企业都是研发巨额投入者，掌握着行业发展核心技术，甚至是技术的垄断者。
三是经济效益好。作为世界一流企业经济效益要好，即体现货币收支状况的有关财务指标有良好表现。效益决定着企业的生死存亡。一个效益差，甚至处于亏损状态的企业，如果不能及时扭转局面，它最终要停止经营退出市场。同时，拥有良好的效益，企业才能正常运行进而做巨额的研发投入进行创新，进而获得引领行业发展所需的技术进步。从这个意义上说，良好的经济效益也是世界一流企业的财力保证，而且世界一流企业引领行业发展、市场竞争力强，它也应该取得良好的经济效益。
四是经营效率高。如果说效益体现的是企业货币收支状况，那么效率则体现的是企业实物状态的投入产出情况。效率高则意味着企业投入少、产出多，或者说以较少的物质消耗生产出更多的产品。企业经营效率高需要企业有高水平的管理、拥有领先的生产技术，这应该是世界一流企业具备的素质。效率与效益二者应该是同步的，即效率高的企业有着较好效益。但有时二者又是相悖的，即效益好，但效率并不一定就高，相反可能是效率低下，如依靠垄断抬高价格，即使投入未减少甚至有所增加也可能获得较高收益。或者效率很高，较少的物耗即带来较多的产出，但产出品价格较低或没有市场，企业收益仍然会较差。所以，一个世界一流企业一定是有效率的企业，但效率必须同市场表现相匹配，进而带来良好的效益。
五是企业形象好。世界一流企业凭借其自身的实力具有市场影响力、行业影响力，因此，其行为产生的影响具有很强的外部性，这种外部性可能是正效应也可能是负效应。显然，避免负效应呈现正效应才是应有的选择。为此，企业要遵纪守法、善待员工、重视环境、关注公益，同所在社区建立良好的关系，即通常所说的履行好社会责任。世界一流企业应加强这方面的建设，成为履行社会责任的典范。在这方面的良好表现也会给企业树立良好形象，从而增强企业的市场竞争力和影响力。
深化国有企业改革的构想
改革的目标是国有企业集团成为世界一流企业。上述部分阐述了世界一流企业特征，而拥有这些特征更多的是需要企业自身的努力。同时，国有企业集团还要有同世界一流企业相匹配的体制机制，而这来自于深化改革。深化改革要做好混合所有制改革这篇文章，这应该是共识。在企业集团作为改革对象的情况下，应着重在以下几个方面推进改革并取得成效。
第一，集团旗下企业混合所有制改革。
国有企业集团作为集团化大企业，它本身就是市场竞争主体，而它的各法人企业虽然也在独立核算、自主经营，但它们的资源投入和市场进退则由集团总部决定，因此，各法人企业是市场竞争主体，同时也是集团化大企业的战略执行单元或业务运营单位。所以，在对集团大企业进行混改时，其各法人企业当然可以进行混改，但并非所有法人企业都要进行混改而只能是有所选择；即使对法人企业进行混改，集团也要拥有控制权或话语权，否则就等于集团对法人企业的出售或此项业务的剥离。混改会带来资金上的注入，进而增加混改企业的资金实力，但更重要的是通过混改实现体制机制的转换，建立市场化经营机制，增强企业活力，激发企业的内生动力。
第二，推进集团层面股权多元化。
在稳妥推进集团旗下法人企业混改的同时，还要深化集团层面公司制改革，引入各类投资主体推动集团层面股权多元化，探索形成有别于国有独资公司的治理机制和监管模式。集团层面股权多元化可有两种选择：多个国有股东共同出资的国有全资股权多元化和国有股东与非国有股东共同出资的混合所有制股权多元化。集团层面国有全资股权多元化，国药集团、南航集团已经在行动，它可建立由多个国有股东出任董事的董事会以有别于国有独资公司董事会的治理方式，也可仍然沿用国有独资公司董事会的治理方式，这也是目前集团层面已经国有全资股权多元化企业的做法。
集团层面混合所有制股权多元化还没有实践，但作为一种改革设想，我们在此做些探讨。做这样的改革，国资监管机构依据《公司法》对集团层面国有股权履行出资人职责，聚焦于行使股东权利，从而促进国有企业集团治理上的转变，即由国资监管机构独家治理和监管走向国资监管机构同其他投资者共同治理和监管。国资监管机构向股权多元化集团派驻国有股权董事，通过董事会体现出资人意志并行使权利；经股东会、董事会同意，备案集团公司的有关事项；编制国有资本经营预算及决算草案；负责国有企业集团党的建设。
第三，改组或新建国有资本投资运营公司。
集团层面股权多元化后，国资监管机构履行出资人职责的国有股权需要有明确的持有者，而国资监管机构不宜直接持有股权，这就需要另行安排国有股权持有者，它就是十八届三中全会《决定》中提到的国有资本投资运营公司。国有资本投资运营公司的职责是持有并管理国有股权，提出国有股权在有关企业进入或退出的方案，体现着国有资本布局和结构的调整，方案报经国资监管机构批准后，在产权市场或资本市场上进行操作以付诸实施。国有资本投资运营公司国有独资、不负债，其资产体现的就是国有资本，做大做强国有资本投资运营公司就是做大做强国有资本，因此，国有资本投资运营公司也是做大做强国有资本的载体。国有资本投资运营公司由国资监管机构履行出资人职责，它要专业化经营，高管由国资监管机构任免，所需人员全部市场化招聘，契约化管理，薪酬由国有资本收益和市场薪酬水平决定。
需强调的是，我们提出的深化国有企业改革构想，不同于国资监管机构-国有资本投资运营公司-国有企业三层次架构，它比较早就被提出，但一直只是构想和提法而已；它也不同于把一部分中央企业改革成为国有资本投资运营公司、其他中央企业则作为产业发展集团，它们均依照由国资监管机构履行出资人职责和监督管理这样的改革思路。
（作者系国务院国资委研究中心研究员）
