从1991年开始探索建立国有资产授权经营体制、逐步形成集团化企业，到2013年开始提出改革国有资本授权经营体制、进一步释放国有资本活力，标志着授权经营体制改革进入新阶段。2017年国务院办公厅转发了《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》（国办发〔2017〕38号），提出精简43项监管事项。2018年国资委出台了《国务院国资委出资人监管权力和责任清单（试行）》（国资发法规〔2018〕25号，以下简称《权责清单》），明确了9大类36项权责事项。2018年出台了《关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》（国发〔2018〕23号）。2019年4月19日，国务院印发《改革国有资本授权经营体制方案》（国发〔2019〕9号），明确提出分类开展授权放权等改革要求。2019年6月6日公布《国务院国资委授权放权清单（2019年版）》等。通过改革国有资本授权经营体制，完善国有资产管理体制，深化新时代国资国企改革，落实国有企业市场主体地位。
完善国有资产出资人代表制度
建立出资人代表制度，是改革开放40年来国有资产管理体制改革的主要经验和取得的重大制度创新成果，应当始终坚持并不断完善。出资人代表制度源于“企业国有资产属于国家所有。国有财产由国务院代表国家行使所有权”的规定，为了更好落实这一法律规定，重点推进以下两项工作。
一是把握国有资产监管机构的职责定位。坚持政府以出资关系管理国有企业，国有资产监管机构作为政府直属特设机构，根据授权代表本级人民政府对监管企业依法履行出资人职责，专司国有资产监管，不行使政府公共管理职能，不干预企业依法行使自主经营权。坚持出资人职责和国有资产监管职责的有机统一，实现出资必须监管、监管以出资为基础，更好地适应市场经济要求，提高国有资产监管效能，从而实现监管政策的统一，为在更大范围、更高层次、更广领域优化配置国有资产奠定体制基础。二是落实向全国人大常委会报告国有资产情况制度。国有资产属于国家所有即全民所有，是全体人民共同的宝贵财富。依据宪法和法律，国务院代表国家行使资产所有权并负有管理职责，全国人大及常委会负有国有资产监督职责。
改革国有资本授权经营体制
改革国有资本授权经营体制，国资委、财政部等出资人代表机构，根据国务院委托，作为授权主体，向国家出资企业统一开展授权放权。出资人代表机构科学界定与国家出资企业的权责边界，加快转变职能和履职方式，实行清单管理、强化章程约束、发挥董事作用，创新监管方式，提高监管效能，大幅减少审批，强化事中事后监管。按照企业功能定位、治理能力、管理水平和发展阶段等实际情况，对国有企业分类授权，定期评估授权效果，按照权责对等的原则，采取扩大、调整或收回等措施动态调整授权事项。对于改组组建的国有资本投资、运营公司，赋予更多自主权。
国有资产出资人代表机构把握简政放权、放管结合、优化服务的三位一体特性，结合国资监管工作特点，正确处理好“放活”和“管好”的关系，确保该管的坚决管好、该放的坚决下放，提高监管效能，激发企业活力。全面梳理国资监管事项，不该管的依法放权、决不越位，将依法应由企业自主经营决策的事项归位于企业，将延伸到子企业的管理事项原则上归位于一级企业，将配合承担的公共管理职能归位于相关政府部门和单位。深入研究改革国有资本授权经营体制的路径和措施，探索将更多出资人权力授予企业董事会行使。
落实国有企业微观市场主体地位
梳理《国务院国资委授权放权清单（2019年版）》将5大类、35项授权放权事项列入《清单》，包括规划投资与主业管理（8项）；产权管理（12项）；选人用人（2项）；企业负责人薪酬管理、工资总额管理与中长期激励（10项）；重大财务事项管理（3项），对中央企业的授权放权主要集中于以下几类：
一是完善公司治理机制，落实董事会职权。国有企业进一步完善公司治理，按照建设中国特色现代国有企业制度要求，建立规范董事会，落实董事会职权，维护好董事会依法履行重大决策、选人用人、薪酬分配等权利。中央企业所属企业按照市场化选聘、契约化管理、差异化薪酬、市场化退出的原则，推行职业经理人制度。工资总额实行预算备案制管理。
二是提升资本运作能力，提高资本流动性，放大国有资本功能。包括对一些股权产权的划转事项的授权放权，特别是上市公司，有6条事项与央企持股的上市公司有关，上市公司作为央企资本运作的平台，一系列权限下放之后，未来在重组、产权和股权的划转上也有更大空间。譬如，中央企业审批国有股东所持有上市公司股份在集团内部的无偿划转、非公开协议转让事项。中央企业审批国有参股股东所持有上市公司国有股权公开征集转让、发行可交换公司债券事项。中央企业审批未导致上市公司控股权转移的国有股东通过证券交易系统增持、协议受让、认购上市公司发行股票等事项。中央企业审批未触及证监会规定的重大资产重组标准的国有股东与所控股上市公司进行资产重组事项。
三是实现有效激励，探索完善中长期激励机制。中央企业审批所属科技型子企业股权和分红激励方案，企业实施分红激励所需支出计入工资总额，但不受当年本单位工资总额限制、不纳入本单位工资总额基数，不作为企业职工教育经费、工会经费、社会保险费、补充养老及补充医疗保险费、住房公积金等的计提依据。支持中央企业在符合条件的所属企业开展多种形式的股权激励，股权激励的实际收益水平，不与员工个人薪酬总水平挂钩，不纳入本单位工资总额基数。将授权放权对象扩大到中央企业符合条件所属企业，体现了鲜明的支持态度，有利于有效确保授权放权激发活力。
四是深化国有企业改革举措，推动改革工作落地实施。针对目前国企改革推进过程中出现的难点问题，对于推动落地深化改革的举措作出明确的指导，对于后续改革工作的落地具有积极的推动作用。譬如，除主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，主要承担重大专项任务的子企业外，中央企业审批所属企业的混合所有制改革方案，以文件形式明确混改方案报送的程序要求，整个混改的力度、深度和广度都会增加，混改也会得到更积极的推动。同时，对于国有资本投资、运营公司试点企业、创建世界一流示范企业、东北地区中央企业综合改革试点企业、落实董事会职权试点企业等提出了专项授权。
通过印发授权放权清单，国资委把权限下放到央企集团，如果集团管得过多、管得过死，也达不到较好的改革效果，所以集团要对所属企业同步开展授权放权。同时，权、责、利相统一，企业要加强自身的管理能力、改革管理体制。国资委也要落实监督职能，在授权放权的同时，国资委将着力强化监督监管，加大事中事后监管力度，加快推进信息化建设和持续完善实时在线的国资监管系统，强化对“三重一大”决策等重大关键事项的监督监管。要建立并严格执行上下贯通的责任追究机制，切实维护国有资产安全，坚决防止国有资产流失，确保授权与监管相结合、放活与管好相统一。
（作者系国务院国资委研究中心研究员）
