截止到2018年9月，94%的国企完成了公司制改制，建立了董事会，但很多国有公司，甚至一些上市公司，仍存在董事会治理的形式化问题。

　　国企董事会治理中存在的问题直接关系着国企董事会治理的效率和水平。

　　董事会治理必须实现形式上和实质上的高度统一，才能有效发挥作用。

　　2015年9月，中共中央、国务院发布《关于深化国有企业改革的指导意见》，提出要“切实解决一些企业董事会形同虚设、‘一把手’说了算的问题”。时至今日，董事会形同虚设的问题仍然存在，需要在实践中进一步规范化。

　　董事会治理水平

　　从总体看，国企董事会治理还处于偏低水平。以上市公司为例，我们以国际通行的董事会治理规范，同时考虑中国立法和执法状况，从董事会结构、独立董事独立性、董事会行为以及董事激励与约束四个维度，利用38个指标对中国上市公司董事会治理水平进行了评估，计算了中国上市公司董事会治理指数，评估发现，国企董事会治理指数近些年都徘徊在50分左右。其中，2012-2015年，国有控股公司董事会治理指数呈下降趋势，2015-2017年，则逐渐上升，但升幅不大。而且，2015年以来，国有控股公司董事会治理指数都小于非国有控股公司。

　　从董事会治理四个维度（分项指数）看，除了独立董事独立性分项指数较高，接近60分以外，其他三个分项指数都略高于50分或在50分以下，尤其是董事会结构分项指数，更是低至40分左右。近三年，除了董事会结构分项指数外，其他三个分项指数，国有控股公司基本上都低于非国有控股公司。

　　可以看到，国企董事会治理水平还亟须进一步提高。

　　董事会职责

　　对董事会职责的经典界定是代表全体股东和整个公司负责对公司的战略指导和对经理层进行有效监督。但在我国企业中，董事会不仅具有战略决策和指导职责，而且还包括日常经营职责，而董事会对经理层的监督职责则被监事会替代了。这是因为，董事会中的大部分成员都是执行董事，包括董事长在内的执行董事本身就是经理层，经理层不可能自己监督自己。

　　即使是董事会的战略决策职责，也在很大程度上得不到落实。主要原因在于国企本身的法人地位不独立。尽管从公司法角度，国企是独立法人，但却往往受制于政府或大股东意志，这在非上市的国有独资公司和国有控股公司中非常明显，非国有股东经常不得不接受来自政府或大股东的意志。董事们往往不是立足于公司自身的发展，而主要是为了他们代表的股东，而股东的利益和公司的利益并非总是一致的，导致决策效率较低，经常贻误市场机会。为此，许多国企希望借助职业经理人来解决法人地位不独立问题，但由于与既有的国企负责人任命或派出制度不一致，以及经理人市场尚未建立，而使这一愿望还难以实现。

　　目前看来，中国国企董事会治理最迫切需要解决五个问题：董事会作为投资者的代理人如何做到对投资者尽职尽责；董事会作为战略决策者如何做到战略决策的科学性；董事会作为监督者如何做到监督到位而不会被经理层（被监督者）所干扰；董事会作为利益主体如何做到既有动力又不被利益所“俘虏”；董事会作为责任主体如何对自己的决策和监督错误、失误独立承担责任。这些问题直接关系着国企董事会治理的效率和水平，尤其是激励和约束的力度要足以使董事个人能够自我约束。

　　董事会构成

　　国企董事会规模平均在11人左右。董事会成员包括三类人员：内部执行董事、外部非独立董事和外部独立董事。内部执行董事通常由董事长、总经理、部分副总经理、总会计师（或财务总监）等组成；外部非独立董事和独立董事一般由股东委派，不在企业任职。非上市的国有公司大都没有独立董事，只有上市的国有控股公司按照证监会的要求设置独立董事。对于上市公司，执行董事（内部董事）和外部董事（独立董事和外部非独立董事）基本上是2：1的比例，2/3的执行董事意味着董事会中绝大部分都是经营者。在这种情况下，董事会和经营层的职能高度混同，很容易产生内部人控制。尽管董事长和总经理等负责人都由党的组织部门或国资委委派，但仍容易形成内部人控制，信息的不对称更加剧了这种内部人控制。近几年，由于政府的强力反腐，加之董事长和总经理更换频繁，内部人控制有所缓解。

　　国有公司董事会的构成中，执行董事基本上是按照股权比例来安排的，外部独立和非独立董事也大都由国有大股东或政府负责选派。尽管小股东也有提名外部独立和非独立董事的权利，但由于股权比例较小，或者无法选派，或者选派的人数很少，总体上是具有国资背景的或国有大股东选派的董事在董事会中占据绝对多数，使得法律意义上的同股同权和民资话语权在董事会实际运作中难以实现。

　　十八届三中全会以来，政府开始在国企中推行职工董事制度，目前中央企业和地方国企的一级企业（集团母公司）大部分都设置了职工董事。在国有控股上市公司中，职工董事还比较少见。职工董事属于内部执行董事，由于该制度推行时间还不长，其作用还有待于进一步观察。

　　董事长和总经理的关系

　　在绝大部分公司，包括国企和民企，董事长被确定为公司的法人代表，被视作公司的“一把手”，是董事和总经理的领导者，董事长的权力要高于总经理。根据公司法，董事会是一个会议体，董事的权力是平等的，董事长并非一定是公司的法人代表，他（她）仅仅是董事会和股东大会的召集人，并不是凌驾于其他董事和总经理之上的领导者。董事长由董事会选举产生，外部董事或独立董事也可以担任董事长。向总经理授权进行企业正常经营管理工作的是董事会而不是董事长，董事会和总经理之间是一种委托-代理的契约关系。

　　董事长成为“一把手”，就把本属于总经理的日常经营职责赋予了董事长，但从法律上，对日常经营承担责任的却是总经理，从而导致权力和责任的不对称，于是产生了诸多问题：以总经理为首的经理层失去了独立性，动力受挫，潜能难以充分发挥；总经理成为“二把手”，非独立性使得总经理想方设法要成为董事长，矛盾由此产生；日常决策失误责任由总经理承担，但决策又往往是董事长干预或参与所致，也会激发矛盾；董事长“一把手”地位，可能使其独断专行，增加董事长犯罪风险；总经理谋求董事长职位，可能铤而走险，也增加总经理犯罪风险；由于董事长通常来自国有大股东，就很可能把国有大股东意志强加于民资股东，这会破坏公司治理层的契约关系和法律权利平等原则。

　　董事长和总经理之间的关系错位，导致总经理不能独立行为，当然也不能对自己的行为独立承担责任，这一点在对总经理能力的评价中表现的非常明显。根据我们的评价，国有控股上市公司的总经理能力指数仅为30分左右。其实，这个分值并不是总经理实际能力的真实反映，而是在其不独立的情况下，其潜能无法得到充分发挥。可见，要充分发挥总经理的能动性，就必须给予其独立性，包括赋予独立权力和独立承担责任，独立权力和独立责任相辅相成，对于最大程度发挥企业家潜能，缺一不可。

　　高管人员的选聘和考核

　　根据公司法，包括总经理在内的公司高管人员，由董事会负责选聘和考核。但事实上，对于国企高管人员的选聘，普遍的做法是由党的组织部门或者国资委选择或推荐，交由董事会批准，一般有三个来源：一是从政府中选派；二是从公司内部选拔，一般由某一副手接任；三是将其他国企高管人员调任该公司。由于国企高管人员拥有行政级别和行政待遇，因此基本上不存在从民营企业家中选聘的问题。

　　理论上，董事会对高管人员的推荐有否决权，但董事会本身的意志同样会受到党的组织部门或者国资委的影响，因此基本上不存在否决党的组织部门或国资委推荐的情况。不过，一些地区正在尝试推动试点改革，比如对于国企副总经理的聘任，可以由董事会提名委员会提名，总经理确认，然后与国资委充分沟通。

　　对于国企高管的选聘，尽管也有公开选聘的情况，但公开招聘可能遇到两个问题：第一，官本位制度下的上级领导推荐问题，这很难拒绝。第二，不适应问题。大多数国企选择内部培养高管人员，是因为企业内部一些部门领导，在企业工作多年，逐层锻炼上来，对企业更为熟悉，也更有责任心和忠诚感，招聘过程中优势比较明显，而空降的其他背景的高管往往不能适应国企独特的环境。

　　既然高管人员选聘很少由董事会独立通过市场公开选聘，那么，相应地，对高管人员的考核也在事实上不是由董事会负责，尤其对于非上市公司更是如此。尽管不少国有公司在董事会中设有薪酬委员会，拥有考核高管人员业绩的职责，但考核标准通常是由政府或大股东制定的。不少中央企业和地方国企，对高管人员薪酬有总额控制制度，通常高管人员薪酬不得超过员工平均薪酬的4-5倍。即使公司绩效增长很多，因受到总额控制，高管人员薪酬也难以同步增长，甚至比绩效增长低很多，这导致了两种后果：一是人才流失；二是经营动力下降。

　　外部非独立董事和独立董事

　　中国自2001年正式在上市公司中建立独立董事制度。不可否认，在上市公司中，独董发挥了一定的作用，但因以下原因，使得独董的作用非常有限：

　　首先，近50%的独董来自于高校、科研机构，以及退休或离任的官员（近几年因政策原因，退休和离任官员已基本退出独董行列）。尽管这些独董在形式上是独立的，但履职效果却相当低，原因主要在于他们缺乏管理经验，而且不具备经理人市场的声誉约束。

　　其次，独董比例过低，董事会集体决策体制蜕变为一人或少数人决策体制。据我们统计，2017年，上市公司中独董平均比例为36.72%，其中国有控股公司独董比例为36.35%，基本处于政策规定的1/3的边缘上。这意味着，公司聘请独董只是为了简单满足到这个比例要求，而不是为了科学决策和有效监督。由于比例过低，很多决策即使所有独董全部反对，也不影响决策的通过。而且，很多需要由独董占多数的专门委员会，如审计委员会、薪酬委员会和提名委员会，无法实现独立性。

　　第三，独董报酬没有明确标准，追求高报酬是较普遍的现象，导致独董很容易变成公司高管的附庸而丧失独立性，决策时普遍存在“附和”现象。

　　最后，独董之间，以及独董与执行董事之间缺乏信息沟通。由于缺乏沟通，独董参与决策就没有信息支持，决策就具有很大的随意性。

　　对于非上市的国有公司，大部分没有设置独立董事，普遍的做法是设置外部非独立董事，但也基本上限于中央企业和地方国企的母公司和较高层次的子公司，在大部分规模较小的国有控股的合资公司中，很少设置外部非独立董事，几乎都是执行董事。即使设置外部非独立董事，也大部分都来自国资系统，在决策中，基本服从于国有大股东的意志。

　　董事会治理的形式化

　　截止到2018年9月，94%的国企完成了公司制改制，建立了董事会，但很多国有公司，甚至一些上市公司，仍存在董事会治理的形式化问题。

　　在我们对董事会治理评价的四个维度中，董事会结构和独立董事独立性两个维度偏重于反映董事会形式上的治理，而董事会行为和董事激励与约束两个维度偏重于反映董事会实质上的治理。通过比较ST公司和非ST公司，可以发现，在董事会结构和独立董事独立性两个维度，ST公司总体上并不比非ST公司差；而在董事会行为和董事激励与约束两个维度，情况则完全相反，非ST公司都远高于ST公司。可以看出，国有控股公司董事会治理过于追求形式，缺乏实质性治理。董事会治理必须实现形式上和实质上的高度统一，才能有效发挥作用。

　　再以三个最为重要的专门委员会即审计委员会、薪酬委员会和提名委员会为例。在董事会下设这三个专门委员会已成很多国家上市公司的惯例，而且要求审计委员会全部由独董组成，薪酬委员会和提名委员会要求由50%以上的独董组成，目的是保证公司审计、高管贡献评价和提名的中立性，避免造假、欺诈和营私舞弊。在我国上市公司中，2017年设立审计委员会的国有公司比例为88.24%，但全部由独董组成的国有公司比例仅为3.61%；设立薪酬委员会的国有公司比例为91.65%，但独董人数达到一半的国有公司比例仅为19.57%；设立提名委员会的国有公司比例为74.67%，但独董达到一半的国有公司比例仅为20.97%。可见，在国有控股上市公司中，在董事会中设立三个委员会的比例已经比较高，但独董的占比却远未达到国际通行的标准。如此低的比例，很难保证三个委员会的中立性、客观性和严肃性。

　　董事会三个委员会的构成和作用的缺陷与目前独董制度有很大关系。如前所述，一是我国政策规定上市公司独董比例为1/3，这个比例难以支撑三个关键委员会独立性对独董人数的要求；二是透明的、以诚信为本的经理人市场尚未建立，这使得独董主要来源于非经理人市场的高校、科研机构，经理人市场的信号传导和声誉机制对他们无从发挥作用；三是独董管理经验的缺乏也导致他们对企业战略决策和对经理层的监督难以具有针对性和提出切实可行的建议，大部分独董的行事风格是“听话”。

　　再从董事会行为以及董事激励与约束两个维度观察董事会是如何具体行事的。我们仅以其中的几个指标为例来进行分析。在国有控股上市公司中，2017年，董事会有明确的高管考评和激励制度的公司比例不到60%；有明确的董事考评和薪酬制度的公司比例略超30%；在内部董事与外部董事之间建立了明确的沟通制度的公司不到3%；建立了董事会备忘录的公司不到5%；公布董事考评/考核结果的公司比例和有董事行为准则相关的规章制度的公司比例都未超过1%。从这组数据不难想象，缺失的董事会机制设计，势必导致董事行权时的随意性，董事长一人独大的现象比较普遍。

　　总之，董事会结构和独立董事设置很重要，必须要健全和完善，但更重要的是要使董事会结构和独立董事发挥有效作用，要在董事会“行事”上下功夫，才能避免形式主义。

　　（作者为北京师范大学公司治理与企业发展研究中心主任，经济与工商管理学院教授）