近日，国家海洋局办公室回函环保组织自然之友称，三亚新机场人工岛填海项目涉嫌违法用海，国家海洋局已暂停审查该项目用海预审申请。在这背后，我国部分近海海域资源供需矛盾逐渐突出，开发利用与生态保护的冲突开始显现的问题不容忽视。《经济参考报》记者近期在我国沿海部分省份调研发现，由于环评刚性不足、监管不到位、生态占补平衡难落实等因素，一些沿海未批先建、未围先填、未经批准擅自改变海域用途等违法用海并造成海洋生态环境损害问题时有发生，一些项目直接导致海岸侵蚀加剧，破坏岸段植被，造成显著的生态影响。

　　有关专家表示，亟须完善当前海域的市场配置制度，对大规模填海造岛应充分论证和调研，将生态环境放在各项建设规划的重要位置，增强规划及后期建设的可行性、可持续性。

　　违规围填海频发　海域供需矛盾突出

　　近年来，近海海域资源供需矛盾逐渐突出，一些沿海未批先建、未围先填、未经批准擅自改变海域用途等违法用海并造成海洋生态环境损害问题时有发生。

赵乃育/绘

　　截至8月底，海南省海洋渔业部门共收到国家海洋督察组第六组交办件107件，其中违规围填海案件19件，数量仅次于陆源污染案件。

　　据了解，2012至2016年福建省查处违法围填海案件共195宗，主要违法行为是未批先填或边批边填。

　　在南方某省份，某机场附近海域规划了一人工莲花岛，形状为由八片花瓣构成的莲花，计划建成临空产业园。由于超出海域使用权填海，该项目已于今年7月被叫停。记者通过无人机航拍发现，除已取得用海许可的莲花岛一期工程——最北面的两片“花瓣”完成填海外，周边还围填出数块大小不一的陆地，面积总和远超一期工程。

　　在广东，惠州平海发电厂有限公司在华侨城海域实施电厂场地平整及护岸工程。广东省海洋与渔业厅所做的《行政处罚决定书》显示，2007年8月至2016年6　月期间，该公司未经批准填海16.3947公顷。通过卫星地图历史数据对比可清晰发现，原本平缓的自然海岸线被填成了棱角分明的长方形。

　　除大项目建设违规填海外，沿海居民私自向海要地现象突出。记者9月初在广东省惠州市的临海渔村黄布角村看到，数十名游客从村里的码头登上渔民的小渔船出海海钓。码头两边有两处非法填海形成的地块，面积共约2000平方米。

　　“一些村民合伙拉土填海造地开起大排档，最多的时候有十多家。”一名林姓村民说，其中一块已经填好三四年，另一块是今年新填出来的。今年7月，惠东县海洋与渔业局等有关单位对大排档进行了清拆。

　　在海南万宁日月岛项目与海滩之间，渔民在海上修建了十余个养殖渔排网箱和简易屋棚，该片海域海水浑浊、散发出阵阵臭气，沙滩上遍布着破损渔网渔具、生活垃圾以及死亡的鱼虾和珊瑚。在三亚市海棠区铁炉港、陵水县新村港，记者也发现了养殖渔排、渔排餐厅生产生活污水直排问题。

　　在福建省宁德市东澳村，有村民在未取得海域使用权的情况下，在晚间避开执法单位巡查，向海域抛填砂土填海近5亩。该填海海域拟新建一座陆岛交通码头，填海当事人企图通过占用海域谋取海域征收补偿。

　　违规围填海暴露了海域供需矛盾的事实。以福建省为例，福建省近三年围填海计划指标每年均为1000多公顷，而仅泉州市今明两年重点项目围填海需求已达2000多公顷。

　　福建省泉州市一位海洋渔业部门的官员说，随着海洋经济发展战略的实施，重大发展项目、临海工业迅速发展，海洋已成为泉州经济社会发展的重要方向和战略空间。

　　广西一位官员说，近年来广西经济发展迅速，北部湾经济区建立后引进了多个重大项目，这些项目的确促进了经济发展，但由于部分涉及围海造田，企业直排也造成了一定程度的近海污染。尤其钢铁、造纸、石油等项目影响最为严重。

　　海岸侵蚀加剧　岸段植被遭破坏

　　记者调查发现，违法填海施工已造成显著生态影响。施工直接导致海岸侵蚀加剧，破坏岸段植被。

　　在南方某省，记者走访一重点项目附近岸段发现，岸滩淤积严重，其中一人工岛与陆地间形成一条连岛沙坝，几乎可通过沙坝直接走到人工岛。此外，沿岸青皮林绵延数公里，填海项目周边岸段植被在海岸侵蚀作用下较为稀疏。

　　填海施工产生悬浮物扩散和含泥污水污染海域，导致近岸海域渔业资源减少。惠州平海发电厂附近村庄的几名渔民告诉记者，电厂建设前这片海湾渔产丰富，随着电厂陆续填海，鱼越来越少甚至无鱼可捕。

　　此外，专家指出，人工岛建成后较长时期内的潜在生态隐患亦值得警惕。海南南海热带海洋生物及病害研究所所长陈宏说，违规填海改变洋流潮汐的自然规律，将长期影响周边沙滩的稳定性。海南大学海洋科学系副主任方再光说，填海造岛前期若未经科学全面的论证评估，选址不恰当，可能造成海水交换不畅，水体自净能力大幅减弱。

　　“海口湾灯塔酒店填海工程2010年就已竣工，但这座号称海南新地标性建筑的酒店目前仍未动工建设，工地杂草丛生、垃圾遍地。”海南省政协委员李小北说，由于规划不科学，项目建设离岸较近影响海口湾水动力平衡，区域内淤泥增多、水质恶化。

　　值得注意的是，海南省政府办公厅近期印发《关于加强海南省海岸带和近岸海域污染防治的指导意见》，要求除国家和省重大基础设施建设、重大民生项目和重点海域生态修复治理项目外，海南禁止填海。

　　环评缺乏刚性　执法监管不到位

　　在违规围填海事件不断发生背后，环评缺乏刚性、职能部门执法监管不到位、环保配套保障措施跟不上等问题亟待解决。

　　记者采访发现，造成违规围填海有以下原因：

　　一是环评缺乏刚性，有为项目服务的倾向。中国科学院遥感与数字地球研究所三亚研究中心主任杨天梁表示，环评本应客观公正，但从实践上看，多数环评基本上往可行的方向结论去论证，为项目服务的特点明显。

　　二是职能部门执法监管不到位，存在以罚代管情况。国家海洋督察组第六组一位工作人员表示，地方海洋部门对围填海工程的环境监测覆盖面不够。一些市县对岸线巡查制度落实不到位，未能及时发现问题，或者发现问题后未将情况及时上报，没有将违法围填海在最初阶段及时制止。

　　三是环保配套保障措施跟不上，生态占补平衡难以落实。国家海洋督察组第六组工作人员表示，以围填海和海岸带开发为例，海南此次反映的问题大多聚焦在环境污染、破坏生态以及相关环保、生活配套保障措施没有跟上等，企业追求利润至上，在建设某个项目时，容易忽略对环保、生态及配套设施规划，这方面资金投入不足。

　　完善市场供给配置机制　提升“护海”能力

　　基层干部和有关专家表示，亟待完善海域市场配置，将生态环境放在各项建设规划的重要位置，加强环评刚性要求，加大监测覆盖面，全方位提升“管海”“护海”能力。

　　一是完善海域市场供给配置机制。海南、福建等海洋渔业部门干部认为，中央鼓励通过市场化方式出让围填海项目的海域使用权。但由于海域使用权出让涉及国土、规划、林业、发改等多个部门，需与《土地利用总体规划》《城市总体规划》《环境保护规划》等相关规划相衔接，而目前尚处于探索和积累经验阶段，缺乏跨部门的配套制度，需要从省级层面进一步细化统筹，以完善海域使用权市场化配置的运行机制。

　　二是加强海洋空间规划管控，强化围填海控制的科学研究。厦门大学海洋与海岸带发展研究院教授方秦华等专家建议，围填海控制不能仅依赖于项目阶段环评论证的约束，更要以基于生态系统的管理原则为指导，从跨区域的社会经济发展规划、生态安全格局保障等方面，加强海洋空间规划管控，科学确定海洋主体功能、划定海洋生态红线。

　　三是加强基层执法力度，提高基层管理水平。多位基层干部表示，当前基层海洋执法机构具有执法资质的人员少，经费保障存在较大缺口，造成以罚代管、以罚养法等问题隐患。建议加快整合现有行政执法资源，构建编制合理、保障有力、指挥高效、协调顺畅的海洋综合执法机构。

　　四是及时修改海洋功能区规划，并督促施工单位健全配套工程，采取生态修复措施。泉州市海洋与渔业局海域与海岛管理科科长吴绶激表示，对于目前围填海的情况，要根据现在的开发利用现状，动态考虑海洋环境的承载率和容量，及时修订海洋功能区规划。