■砥砺奋进的五年·全面深化改革（五）

　　十八大以来，我国农村土地制度启动了多项改革试点。这一轮改革试点地区全国开花，内容包含了土地的确权颁证、土地的权利抵押、宅基地和建设用地的流转等，力度空前。《经济参考报》记者了解到，随着农村土地制度改革的深入推进，今年多项试点将迎来收官，试点中取得的经验和成绩将会为未来的制度设计和法律修订提供重要参考，而农地改革也将在2018年进入全新阶段。

　　筑基　确权为农村各项改革开启空间

　　目前，全国31个省、直辖市、自治区中，共有28个地区在推进整省农村承包地确权登记颁证试点。根据农业部年初公布的消息，截至2016年底，全国2582个县（市、区）开展了试点，确权面积近8.5亿亩，约占全国二轮承包合同面积的70%，山东、宁夏已率先向中央报告基本完成。按照规划，我国要力争在2018年底基本完成农村承包地确权登记颁证。

赵乃育/绘

　　全面开展农村土地确权登记颁证工作，是2013年1月31日下发的中央一号文件首次提出的。据了解，农地确权颁证就相当于是为承包地“上户口”。对于农民来说，土地确权登记是增加财产性收入的制度保障，也是维护农民土地承包权益的迫切需要。

　　中国农业科学院农经所原所长秦富此前在接受记者采访时表示，只有通过确权颁证，才能确定土地对应的权属关系，才能展开其他各项改革工作。例如，农村土地确权颁证之后，农村土地承包经营权的流转就有了保障。随着农村土地承包关系的逐渐稳定和完善，使农村土地用以抵押融资变得可能。农民也将因此获得更多的财产性收入。

　　然而，日前发布的中国社会科学院农村发展研究所组织研究的《中国农村发展报告》（2017）指出，在推进农村承包地确权登记颁证之前，有关部门并没有根据农村承包地细碎化严重的实际情况，鼓励和引导集体经济组织成员对各户分散的承包地进行“互换并块”和“按户连片”。在这种情况下，一旦完成确权登记颁证，各农户严重细碎化的承包地将在法律上被固化，以后想要实现集中连片的难度将会更大。值得一提的是，在认识到这一问题后，近年来，河南民权县、广西龙州县、安徽蒙城县、湖北沙洋县、广东清远县等地，自发开展了“互换并地”“按户连片”工作，在土地确权颁证之前，先进行一次内部调整，力争实现“一家一块田”。

　　除了承包地确权颁证将收官外，农村其他类型土地的确权工作也陆续得到明确。国土资源部不久前下发了《关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》，对相关工作提供了更加明确的指导，宅基地和集体建设用地确权登记发证今年也有望全面提速。

　　盘活　“三块地”改革唤醒农村沉睡资产

　　另一项进入总结阶段的农村土地改革试点被称为“三块地”改革试点，包括了农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度等三项改革。

　　这三项改革正式启动于2015年2月，国家部署了33个地区进行试点。根据安排，三项试点工作任务分别包括制定缩小征地范围的办法；赋予符合规划和用途管制的农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能；依法保障农民宅基地权益，改革农民住宅用地取得方式，探索农民住房保障新机制等。

　　实际上，“三块地”改革旨在唤醒农村沉睡的资产。以宅基地改革为例，一大改革亮点就是在集体经济组织内部探索宅基地的有条件有偿使用和自愿有偿退出机制。中国农业大学农民问题研究所所长朱启臻表示，宅基地是农民一个重要的财产，由于农村空壳化，很多宅基地得不到利用，房倒屋塌，满院蒿草，确实是资源浪费。通过出租流转等方式，能把资源利用起来，将它盘活，对于增加农民收入，繁荣乡村，都是很有意义的。

　　而在农村集体经营性建设用地入市方面，过去，农村集体经营性建设用地难以自由流转，其结果是城市建设用地日渐短缺，城乡建设用地却利用粗放，造成大量空闲用地。国土资源部调控和监测司巡视员董祚继此前告诉记者，农村集体经营性建设用地制度改革的基本思路，是允许规划确定为经营性用途的存量农村集体建设用地，与国有建设用地享有同等权利，在符合规划、用途管制和依法取得的前提下，可以出让、租赁、入股，并完善入市交易规则、服务监管制度和土地增值收益的合理分配机制。现阶段农村所拥有的存量建设用地多达2.5亿亩，盘活农村资源，激活农村资产，农村发展将成为中国经济增长的“下一个风口”。

　　根据规划，到今年年底，所有“三块地”改革试点将正式收官，试点成果呈报上级部门进行验收和评估，对实践证明可行的，修改完善有关法律；对实践证明不宜调整的，恢复施行有关法律规定。也就是说，这些改革试点还剩下最后不到半年的时间。

　　突破　“两权”抵押为农企引金融活水

　　由中国人民银行和银监会负责，2015年正式启动的农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款等“两权”抵押贷款试点在2017年也将迎来收官。试点结束后，结果将上报全国人大常委会，作为修法的重要依据。

　　数据显示，我国如今流转比例已超过农村承包地总面积的三分之一，流转总面积超过4亿亩。有专家表示，当前中国农村可流转的土地价值估算约为100万亿元，其中耕地约40万亿元。随着我国农村土地流转率每年逐步提升，其中的金融需求也在不断增加。实际上，我国土地流转过程中的金融服务一直是薄弱环节，这也是当前“三农”领域迫切需要解决的问题。正因如此，“两权”抵押贷款试点工作应时而生。

　　截至2016年底，全国已经有近300个县级行政区开展了相关试点，其中，农村承包土地的经营权抵押贷款试点232个县级行政区，农民住房财产权抵押贷款试点59个县级行政区，有13个地区重叠，两项试点共计278个县级行政区，大约占全国县域行政区域的9.7%。记者在调研采访中了解到，各个试点地区和金融机构均在实践“两权”抵押贷款的过程中进行了探索和创新。

　　多位专家和基层人士在接受《经济参考报》记者采访时表示，有很多农业龙头企业抵押物不足，但信贷资金需求量大，农地承包经营权抵押可以作为有效的融资补充。但是，抵押担保机制体系不健全，土地确权没有覆盖，评估机制不完善，抵押物处置难等，是目前各地面临的普遍问题，这些也是未来试点中需要集中解决的问题。

　　北京农村产权交易所合作发展部负责人赵忠煦表示，虽然每年都在发文件加大农村金融服务的创新力度，但具体到金融机构执行层面还是有很多具体困难。土地经营权不是完整产权就意味着不能快速变现，目前相关法律修订还没完成，因此要有实质上的突破，各类金融机构对涉农贷款的要求条件还是需要区别于其他行业，并通过加快法律修订进程解决土地经营权在市场上的流通性问题，让农村土地也具备像商品一样快速流通的性质。