在中国数千年的历史上，曾有过多次土地制度改革。近代以来，农村土地制度改革更是中国社会从农业文明转向工业文明面临的核心问题。而今，城镇人口已经超过农村人口，农业在国民经济中的比重已经大大降低，工业及服务业已经成为国民经济的主体，在这种情况下，
农产品农村土地制度改革的目标、意义与方法已经发生了很大变化，以农村土地资本化为旨归的新一轮土地制度改革，正从根本上改变土地要素的经济意义与社会意义。而在农村土地资本化的过程中，将会面临怎样的风险，则是前所未有的挑战。
——亚夫
近期国务院印发《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》，这是农村土地制度改革迈出的坚实一步，也是农村土地资本化的重要探索。从国内外实践看，土地资本化至少应具备三个基本要件，即土地产权边界清晰、具有市场价值和存在资产转化平台。
十八届三中全会以来，我们在农村产权制度改革和市场体系建设等方面进行的一系列探索，积累了不少好经验，这为推进农村土地承包经营权抵押奠定了良好基础。一是土地承包关系长久化和确权颁证奠定产权基础。二是土地经济价值提升提供了价值载体和依据。三是农村产权市场体系建设创造了交易条件。
农村土地承包权抵押贷款一般发生在个体或合作组织与金融机构之间，与农村土地信托、农村土地证券化等相比，参与主体相对较少，风险外部性有限，但土地资本化程度较高，衍生风险较大，需要搞好风险识别和防范。对金融机构而言，面临政策风险和经营风险。对政府而言，面临担保风险和社会稳定风险。对农户而言，面临“失权失地”风险和价值剥夺风险。
未来相当长时期，农村土地问题都将是牵动城乡发展和工农产业现代化的关键性问题。土地制度改革不破题，整个国家现代化进程必将受阻。农村土地承包经营权抵押试点是改革的最新探索，我们既要避免风险防范不足造成改革“开倒车”，也要避免只试不改止步不前。要在立足国内产权制度条件和农村发展实际的基础上，充分借鉴国外经验，推进农村土地承包经营权规范有序发展。
当前，我国农业发展已经进入新的瓶颈期，外部挑战和内在矛盾相互交织，两难和多难问题在不断增多，简单的体制机制修修补补难以走出困局，必须从土地制度这个牵动城乡甚至改革全局的关键性制度着手，通过放活土地要素引导和重配资本、技术等生产要素，依靠要素现代化推动农业现代化。
近期国务院印发《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》，这是农村土地制度改革迈出的坚实一步，也是农村土地资本化的重要探索，必将带来广泛深远的影响，但也应充分认识其复杂性和艰巨性，妥善搞好风险应对。
推进农村土地承包经营权抵押具备哪些条件
从国内外实践看，土地资本化至少应具备三个基本要件，即土地产权边界清晰、具有市场价值和存在资产转化平台。十八届三中全会以来，我们在农村产权制度改革和市场体系建设等方面进行的一系列探索，积累了不少好经验，这为推进农村土地承包经营权抵押奠定了良好基础。
一是土地承包关系长久化和确权颁证奠定产权基础。只有产权界定清晰，产权主体才能通过要素市场自主实现出租、有偿转让，或者进行资产重组、抵押、质押取得贷款等，产权交易契约才能保持稳定。长期以来，理论界一直存在私有产权和公有产权的优劣之争，目前基本达成共识，即认为只要产权清晰，所有权并不是最重要的。土地私有并不是土地资本化的必然条件，在土地集体所有的前提下，只要产权是清晰和稳定的，土地资本化就具备基础。
改革开放以来，我国实行了以所有权和承包经营权“两权分离”为主要内容的农村土地制度改革，土地产权关系得到调整优化，但产权关系并没有根本理顺，土地所有权主体虚置，农户土地承包经营权经常被调整、极不稳定，产权体系划分不清，权能不完整，产权管理、登记等缺乏规范，导致农村土地流动性不足，土地交易成本过高。近年来我国以产权关系调整为核心的农村土地制度改革不断深入，产权明晰、权能明确、权益保障、流转顺畅的农村集体土地产权制度正在形成。
为了从根本上稳定农村土地承包关系，党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出，“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。”土地承包关系长久化让农民有了更加稳定的产权，土地经营者有了更加长远的预期，使农村土地具备了市场交换的产权条件，增强了土地产权交易契约的稳定性，促进了农村土地的顺畅流转。同时，农村土地确权颁证加快推进，土地产权边界更加明晰，这为农村土地产权的市场化流转和利益合理分配提供了基础条件。截至2014年底，全国承包耕地流转面积4.03亿亩，是2007年底的6.3倍，流转比例达到30.4%，比2007年底提高25.2个百分点。
二是土地经济价值提升提供了价值载体和依据。农村土地资本化是一个将土地资产凭其收益转换成资产现期市场交换价值的过程，土地价值对资本化过程至关重要。按照英国经济学家皮尔斯（D.Pearce）的观点，土地价值由实际使用价值、选择价值、存在价值等三部分组成，在我国农村土地价值体系中，除上述三种价值外，土地还具有社会保障价值，承载着农民就业、养老等功能。
长期以来，由于缺乏合理流动性，农村土地只是作为自然资源而存在，土地价值更多地表现为实际经营价值，转让价值不高，难以资本化。同时，传统农业产业链条较短，局限于初级农产品生产，基本是生产什么就出售什么，产业利润率较低，限制了土地的经济价值。
近年来，国家密集出台了一系列强农惠农政策，农业功能形态和产业链条不断拓展，特别是设施农业、休闲农业等附加值高、投资回报快的产业加快发展，提高了农业综合利润，带动了耕地经营价值和土地需求的增长，土地向新型经营主体集中，分散的土地价值得以整合，土地的可交易性增强，土地抵押价值得到提高，为金融要素的进入提供了价值载体。
例如，针对土地分散抵押价值低、金融机构不愿开展土地抵押业务等问题，浙江嘉兴在农村土地确权颁证的基础上，对新型农业经营主体土地经营权进行确权，办理土地承包经营权证和他项物权证（即土地上投资建设的设施等），新型经营主体直接用土地经营权证和他项物权证到农信社即可进行抵押融资。这种模式得以运转，在于土地的预期收益以及经营权集中处置的便利性。截至2014年底，全市发放土地流转经营权证204张，发证面积4.17万亩，专项贷款余额达到3.1亿元。
三是农村产权市场体系建设创造了交易条件。在马克思看来，当土地具有带来收益的权利能够进入市场流通并进行自由交易的时候，土地权利才能资本化。可交易性差的资产很难金融化，流动性不足的资产无法准确定价。土地必须进入市场，通过交易为所有者带来预期收益，土地资产才能转化为土地资本。土地产权交易市场和平台的建设对农村土地资本化至关重要，如果没有健全的土地产权交易市场，土地资产的各种财产权利就很难自由交易，土地资本化就难以实现或者成本代价过高。长期以来，基于土地对农民生产、生活和就业的重要意义，政府对农村土地权利关系交易进行了非常严格的限制，农村产权交易市场发育滞后，土地的交易性和流动性不足。
近年来，国家逐步放松了管制，农村土地经营收益权逐步具备了充当抵押物的可交易性和价值稳定性。2008年以来，国家先后通过部委文件形式在多地试点探索开展土地承包经营权抵押融资，2014年的中央“一号文件”中更明确提出“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”、“允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”。
同时，农村产权交易体系建设加快，各种金融服务和中介服务也快速发展，农村土地流动性增强。据农业部统计，截至2012年底，全国已有800多个县（市）、13000多个乡（镇）建立了土地流转服务中心。此外，农村社会保障体系不断完善，农村土地承载的社会保障压力逐步弱化，土地的资产变现能力加强，这事实上为农村土地承包经营权抵押“减负”，提高了金融机构开展土地抵押业务的积极性。
推进农村土地承包经营权抵押存在风险
农村土地承包权抵押贷款一般发生在个体或合作组织与金融机构之间，与农村土地信托、农村土地证券化等相比，参与主体相对较少，风险外部性有限，但土地资本化程度较高，衍生风险较大，需要搞好风险识别和防范。
对金融机构而言，面临政策风险和经营风险。农村土地承包经营权抵押离不开金融组织参与，但在法律层面没有明确认可、政策支持存在不确定性的条件下，发展农村土地承包经营权抵押业务对这些组织具有明显风险。一是政府管制与法律风险。虽然农村土地承包经营权抵押流转试点在不断推进，但我国《土地管理法》、《担保法》等规定耕地承包权相关土地权益及其附着物不能设立抵押权，宅基地抵押也被禁止，土地产权抵押等仍处于“风险地带”，缺乏法律保护，存在法律风险，容易导致农村产权交易市场效率损失。
同时，尽管政府在积极推进农村土地确权颁证，但确权并没有完全解决土地所有权缺失甚至消失的问题，而且土地承包经营权长久不变缺乏具体实现形式，许多地区事实上仍按照二轮承包期进行土地流转，存在一些风险。林乐芬、王军（2011）对浙江51个农村金融机构分行和支行行长的调查发现，分别有74.51%和68.63%的受访者认为相关法律法规不健全是制约农村金融机构开展承包地抵押的主要障碍。
二是经营户信用违约风险。农业是自然风险和市场风险叠加的产业，目前农业保险涉及的种类和补偿额度还很有限，一旦因自然灾害或经营管理失误造成经营失败，经营户无法正常经营还款，农业经营风险会向金融机构传导进而引发信用风险，给金融机构带来较大损失。为此，金融机构往往会提高贷款利率来规避风险，导致经营户融资成本过高。
例如，在重庆农地抵押过程中，金融机构对农村土地承包经营权抵押贷款采用的利率往往在基准利率基础上上浮50%左右，担保公司收取的担保费等费用达到贷款额的2.4%～3.6%，总贷款费率合计在13%左右。同时，农村土地金融需要诚实守信的环境，目前农村信用体系还很不健全，个人信用档案和记录系统也不完善，由此可能带来道德风险。
三是抵押品处置变现风险。由于缺乏政策法规依据，抵押物处置难以通过法律手段强制执行，成为一种不可置信的威胁，经营户缺乏按期偿贷的积极性。同时土地流转市场不健全，且土地经营权流转不能改变土地集体所有权性质和农业生产用途，一旦经营户出现贷款违约，金融机构处置抵押的土地经营权难度较大，很难通过及时转让承包经营权来减少贷款损失，易形成信贷风险。
金融机构的贷款风险较大，需要进行风险分担，但目前相关风险分担机制并没有建立起来，导致金融机构开展农村土地抵押的积极性不高。此外，尽管土地产权交易有形市场建设在加快推进，但农村土地抵押担保体系、价值评估体系等还比较滞后，不利于土地融资安全和交易制度保护，增加了农村土地承包经营权抵押的风险。
对政府而言，面临担保风险和社会稳定风险。目前我国农村担保体系不健全，为了规避风险，金融机构或中介组织一般要求政府出资组建相应担保机构（或村集体）进行担保或建立担保基金，这需要投入大量人力和资金，当贷款人出现违约行为时，政府需要偿付担保损失，部分贷款人考虑到政府提供担保，甚至会出现不愿偿债的情况。
例如，枣庄市于2012年初被农业部选为24个农村改革试验区之一，开展农村土地使用产权制度改革试点，政府成立了金土地融资担保有限公司，探索农村土地承包经营权抵押贷款，但仅在一起土地抵押贷款人“跑路”事件中，政府出资金的土地融资担保就承担了250万元的担保损失，农村信用社承担了50万元的贷款违约损失。同时，农村土地承包经营权抵押的社会稳定风险也不容忽视。
一直以来政府在推进农村土地资本化方面进展缓慢，其中重要原因在于担心开展农村土地承包经营权抵押后，当贷款人无法清偿债务时，金融机构会获得土地经营权，造成农民生计困难，特别是当经济减速外出务工人员失业回流农村后无地可种，进而带来社会稳定问题。这种担忧尽管低估了农民的理性，但也并非毫无道理。在当前农村社会保障制度尚不健全，农民市民化进程缓慢的情况下，农民“失权失地”后缺乏就业生活保障，的确可能出现农民生活困难的情况。
对农户而言，面临“失权失地”风险和价值剥夺风险。一方面，农村土地承包经营权抵押，一旦发生较大的农业生产经营风险或其他风险，经营者在抵押期内无法偿还贷款，金融机构就会按照约定取得农村土地承包经营权，可能造成“失权失地”。
另一方面，开展农村土地承包经营权抵押，需要对其经济价值进行科学准确评估。目前农村土地市场价格形成机制还不健全，土地价值专业评估机构和科学合理的评估标准缺乏，导致土地使用权价值评估主观判断成份较大，价值低估、错估等现象客观存在，评估价值往往低于土地使用权实际价值，造成农民利益被剥夺。
推进农村土地承包经营权抵押有序发展
从世界范围看，包括农地抵押在内的农村土地金融并不是新生事物，一些主要国家高度重视土地金融发展，并将其纳入国家金融体系建设，在法律法规保障、金融机构建设、金融产品设计等方面已经形成了较为完善支持体系，在应对农村土地金融发展风险方面存在诸多共同做法。
一是建立健全法律法规，在扶持农村土地金融发展的同时，对其进行规范管理，为各类参与主体提供法律保障。例如，美国出台的《联邦农业贷款法》、《农业信用法》、德国出台的《抵押权及破产令》、《抵押权法令》等。
二是强化农村土地金融发展的政策支持，降低金融机构经营风险，包括在财政上给予农村土地金融机构强有力的资金支持，针对农村土地金融机构制定了税收优惠等特殊政策等，例如，法国农村土地金融机构享受政府从农业预算中拨付的大量贴息资金，美国允许联邦土地银行债券、票据持有者免交州所得税和地方所得税，联邦土地银行除自身所有的不动产需缴税外，免征其他一切税收。
三是建立主体多元化的金融组织体系，降低土地金融的信用风险。参与主体不仅包括政策性土地银行、商业银行、民间私人银行等金融机构，同时还包括农村土地评估机构、农业保险机构、农业信托机构等配套机构。例如，德国除土地抵押信用合作社外，还有土地抵押信用协会、土地信用银行、地租银行、德国农业中央银行等主体。
四是强化农地金融风险监管和分担机制建设。例如，美国对农村土地金融机构采取了不同于商业银行的管理，专门设立了包括监管机构、行业自律协会、资金融通清算中心和互助保险集团在内的金融管理体系，联邦政府对合作金融业的存款统一实行强制保险。德国政府授予土地抵押信用合作社发行债券筹集信贷资金并担保还本付息，印度联邦政府保证土地银行发行的特别农村债券的还本付息。
未来相当长时期，农村土地问题都将是牵动城乡发展和工农产业现代化的关键性问题，土地制度改革不破题，整个国家现代化进程也必将受阻。新形势下深入推进农村土地制度改革，如果没有资本要素参与，大量土地“沉睡资产”将无法激活。
农村土地承包经营权抵押试点是改革的最新探索，我们既要避免风险防范不足造成改革“开倒车”，导致农村土地金融机构、农户、政府等利益“共损”，也要避免只试不推改革止步不前。在立足国内产权制度条件和农村发展实际的基础上，要充分借鉴国外经验，推进农村土地承包经营权规范有序发展。
一要尽快修订完善《农村土地承包法》、《物权法》、《担保法》等相关法律法规，明确承包经营权、承包权和经营权的内容、性质、内涵及法律关系，条件成熟后制定出台《农村土地抵押贷款法》，加强农村土地金融法律保障。
二要加快推进农村地籍调查和农村土地确权颁证，切实探索农村土地承包经营权长久不变的实现形式，进一步明晰农村土地产权关系。
三要制定统一的土地价值评估指导标准，扶持发展农村土地评估机构或支持现有评估机构发展农村土地评估业务，完善土地产权定价机制。
四是完善农村土地承包经营权抵押相关配套政策，加快农村担保体系建设，健全农村社会保障和农业保险制度，提高保障水平和覆盖面。
此外，在加快完善农村社会保障体系的基础上，只要不改变土地用途、不损害农民利益、不破坏社会稳定，农村土地资本化的步子还可以再大一点，形式可以再多一点，农村土地证券化、宅基地抵押贷款等探索试点应该加快。只有大胆尝试，在试点中凝聚共识、发现问题、找出路子，才能真正把农村土地改革这篇大文章做实做好。
