重蹈东部覆辙、“先污染后治理”的风险在中西部地区隐现。《经济参考报》记者在多省市采访了解到，面对生产要素成本上升和环保门槛抬高的双重压力，“十三五”时期东部地区产业将迎来向中西部转移的新一轮浪潮。然而，在产业转移过程中，大量污染企业“上山下乡”同步转移现象依然存在，东部地区部分淘汰的污染产业又被当作“香饽饽”大举引入中西部地区。
产业转移进入加速期 承接地环保意识渐觉醒
记者在广东、福建、山东等东部省份采访发现，在经济运行“新常态”下，受工业用地趋紧、劳动力成本上升、环保门槛抬高等因素影响，传统产业向中西部大规模转移的步伐正在加快。
2014年5月在江西投产的奥其斯科技有限公司，是一家从广东转移过来的LED生产企业，占地1200亩，员工1500多人。公司负责人吴守强说：“奥其斯定位于打造全球最大的LED生产基地，占地面积较大，且需要大量工人，但现在广东土地、劳动力都很紧张，就地扩大生产很难，所以公司才考虑转移到中部地区。”
福建三斯达塑胶有限公司是一家以福建晋江制鞋业中产生的废塑料为原料生产各种发泡产品的企业。总经理丁志猛说，公司不仅需要较大区域存放回收的废料，且发泡产品也需要很大厂房，如今沿海地区寸土寸金，进一步发展受到制约，今后会考虑在内地设厂。
不仅如此，记者走访的许多企业还反映，当前东部地区为缓解日益严重的环境污染问题，都在大力疏解传统产业，他们在东部地区已经很难享受到较为优越的产业政策和税收优惠政策，面临着日益严峻的“挤出效应”。受访的企业负责人普遍认为，“十三五”时期我国将迎来新一轮产业转移的浪潮。
基层干部反映，以往产业转移往往伴随着污染的同步转移，在新一轮转移浪潮中，一些地方已经意识到这个问题，并筑起环保门槛。
陕西省高陵县招商局局长王林介绍，当地成立了一个由多部门参与的项目审查领导小组，招商引资时由环保部门先审核，如果发现企业有污染问题，当地就不予考虑了；如果符合环评要求，当地再组织相关部门到企业现场考察，每个部门都要有考评意见。
“我们与5年前截然不同了，当时不论什么项目，只要有效益，我们就引进，而现在我们实行环保一票否决。”王林说，“招商就像娶媳妇，以前只要是女的就行，现在要娶漂亮的。”
专家认为，“十三五”期间，在经济转型升级大背景下，东部地区“腾笼换鸟”，中西部地区“筑巢引凤”，传统产业加快从东部地区向中西部地区转移，对转出地和承接地都具有战略性意义。
中南财经政法大学经济学教授卢现祥说：“一些传统产业的转出，一方面将缓解东部地区土地紧张、资源紧缺的状况，为发展新兴产业腾出空间；另一方面，中西部地区借助产业转移过来较成熟的产品技术，实现经济起飞，缩小与东部地区的差距，实现区域协调发展。”
污染转移屡禁不止 中西部或重走老路
虽然中西部一些地区已经意识到环保的重要性，并着手构建环保新门槛和“一票否决”的环保机制，但在此过程仍存在大量污染企业“上山下乡”同步转移现象，东部地区一些淘汰的污染产业又被当作“香饽饽”大举引入中西部地区。
浙江浦江县被称为“水晶之都”，全县曾有2万多家水晶工厂和作坊，年产值超200亿元。针对水晶产业带来的严重污染，近年来，浦江以“壮士断腕”的决心开展整治行动，先后关停取缔水晶加工户1.4万多家，并通过提高准入门槛、创新环保技术促进产业升级。
然而，被浦江淘汰的企业却成为部分中西部地区争相引进的“香饽饽”。中部地区某县级市在获悉浦江水晶产业即将搬迁后，成立了专门的“承接浦江水晶产业转移指挥部”，地方领导和市直部门“一把手”紧急出动到浦江“抢项目”。短短一年多时间，就引进各类水晶生产企业和加工户920多家，机械设备1万多台（套）。
河北武安市冀南钢铁公司现有630万吨产能，其中100多万吨需搬迁压减。公司副总经理魏考增介绍，2014年他们接待了两批来自中西部地区的考察团，都表示愿意接收并负责办理审批手续。
建筑陶瓷行业在生产过程中也会造成一定污染。近年来，有着“南国陶都”之称的广东省佛山市众多陶瓷企业迫于环境压力，纷纷向中西部地区进行产业转移，江西、四川、山东等地纷纷向佛山陶企伸出了“橄榄枝”，“成功”吸引了一些陶企，逐渐发展成新兴的建陶产区。
记者近期在中部某县市级采访发现，在距离县城一两个小时车程的偏远乡镇，分布着许多陶瓷企业，道路上时常能看到运输陶瓷的大卡车经过。在道路两旁的民房乃至树木上，都有一层厚厚的粉尘，只要有车辆经过，就会扬起一阵尘土，让天空也成为灰蒙蒙的一片。
基层干部认为，污染行业普遍存在从发达国家向欠发达国家、从沿海地区向内陆地区转移的趋势。广东省清远市发改局局长周岐贤说，清远市的水泥、陶瓷、有色金属三大产业就是上世纪八九十年代从发达国家和地区转移过来的。如今，因为清远的水和空气关系到广州的环境质量，这些产业又开始往内地其他地方转移。
中国社科院工业经济研究所研究员陈耀认为，经济发展以损害生态环境为代价，是传统发展模式的重要特征，我国东部一些发达地区已经饱受环境污染的苦果，“十三五”时期，如果大量东部污染企业在转型升级压力倒逼下转移到中西部，将给当地环境带来很大破坏，使中西部重蹈东部覆辙，走上“先发展后治理”的老路。
完善环保约束机制 促产业“干净有序”转移
专家建议，“十三五”期间应从宏观政策和制度层面完善约束机制，促进产业“有序转移”和“干净转移”。
完善配套政策，进一步落实主体功能区规划。中西部地区既是我国经济增长的新引擎，也是重要的生态保护屏障，必须坚定不移地推进主体功能区规划落实，促进生态环境保护。陈耀说：“目前，全国和省区两级主体功能区规划编制已经完成，但推进规划的落实尚存在不少困难，关键在于要完善相关配套政策，如加大对承担生态主体功能地区的生态补偿和财政转移支付力度，在交通、产业、城镇、环保、民生等领域采取更多的倾斜政策。”
根据主体功能区规划进一步完善中西部地区产业布局规划并提高环保门槛。专家认为，中西部地区应摒弃以损害环境为代价的“追赶模式”，转为以国家主体功能区规划和地区环境资源承载力为基础，科学有序地承接产业转移。
一方面，国家应从加强顶层设计，根据主体功能区规划制定区域产业发展的“负面清单”，引导符合主体功能区规划的企业向相关地区有序转移；另一方面，承接地对将要引入的企业，应根据当地的环境功能区划、环境容量，建立空间准入、总量准入、项目准入“三位一体”的环境准入制度和专家评价、公众评价“两评结合”的环境决策咨询机制，从源头上防止污染迁移。
完善考核评价体系，建立生态环境损害责任终身追究制度。江西省发改委规划处处长董福长说，长期以来，以GDP为核心的考核评价导向让许多地方为了政绩而不惜破坏资源环境，为追求一时的增长盲目上项目、引投资。“十三五”期间，应建立科学完善的政绩考核评价体系，将资源消耗、环境损害、生态效益纳入领导干部年度述职、地方和部门绩效考核内容，并实行“领导干部自然资源资产离任审计”，建立生态环境损害责任终身追究制度。
转型升级，政绩考核调整需先行
“唯GDP论英雄”的考核体系是影响经济转型升级的重要因素。记者在十余个省市采访发现，近几年各地积极探索政绩考核的“新标尺”，取得初步成效。
华林山镇是江西省高安市最为偏远的一个乡镇，生态环境良好但工业基础薄弱，在高安市23个乡镇中，经济总量、财政税收、工业等主要指标一直位居倒数。然而2013年，华林山镇却破天荒地进入先进序列，考核位居全市第6名。
华林山镇的“突飞猛进”，缘于高安市的考核“新政”。高安市委书记聂智胜介绍，2013年，高安市按照江西省统一部署，根据区域特色、资源禀赋等因素，把辖区23个乡镇按照城市管理、工业、农业、综合、生态环保等功能定位划分为5类，实施差异化分类考核，助推转型升级。其中，华林山镇被列为生态环保型乡镇。
华林山镇镇长黄四光说，在新考核体系下，华林山镇不需要再像过去一样，为了一时发展引进一些高能耗高污染项目，相反，镇里还主动关停了几家陶瓷、造纸、塑料加工企业，转而发展生态型产业，确立了以林业为主、农业为辅，以旅游业为新兴产业的发展格局。
记者采访发现，在各地探索的考核“新标尺”中，一方面，GDP所占权重明显下降。如辽宁的经济类指标权重从2009年的70％降为2013年的47.5％，再下降到2014年的37％以下；陕西的GDP分值由8分降为6分，各市GDP只要达到全省平均值就视为完成任务，超额完成不再加分；山东的考核新方案中，2012年占60分的GDP考核下降为25分，成了权重最低的项目之一。
另一方面，资源消耗、环境保护、消化产能过剩等约束性指标权重得以提高。四川对发展成果的考核要看生态保护、主要污染物减排、环境质量；贵州将城镇污水处理率、城市环境空气质量达标率等指标纳入2014年市县经济发展考核体系；江西将污染物排放、空气质量等纳入评价范畴，对节能减排不合格的市县区实行“一票否决”。
考核体系“一升一降”有力支撑了各地转型升级的开展。在河北省石家庄市，2013年年底以来，当地通过制定实施差异化考核机制，先后淘汰水泥产能1850万吨，提前三年超额完成压减任务。
虽然一些地方先行探索考核“新标尺”，并在引领转型升级中初显成效，但整体来看仍存在两大不足：
一是部分地方淡化GDP姿态大于行动，表面上看GDP在淡化，实际上是隐性化了。基层干部介绍，尽管一些地方GDP增长不再列为考核项目，但其保留的一些指标，如固定资产投资是与GDP呈正相关的，实际是对GDP的一种变相的、隐性化的考核。
清华大学国情研究院发布的《国家“十二五”规划纲要中期评估报告》显示，“九五”计划之后国家开始正式取消了财政和投资的指标，然而地方政府并没有发生相应的转型。和前几个五年规划相比，“十二五”规划出现了明显变化，制定财政指标数的省份下降到21个，制定投资指标数的省份下降到15个，而制定财政和投资指标的省份仍然占大多数。“这表明制约科学发展的深层次问题尚未得到解决，地方政府加快投资、加快发展的体制因素、考核机制并没有根本转变。”清华大学国情研究院院长胡鞍钢说。
二是在新考核体系中，一些地方对GDP考核过于关注总量，缺乏结构性指标。西安石油大学经济管理学院教授曾昭宁说：“当前的GDP考核中存在‘重总量轻结构’的问题，‘十三五’期间转型升级要调结构，就要落实到指标体系，如果不能落实，调结构就是虚的。”
上海交通大学战略管理研究所所长孟宪忠也表示，长期以来贡献GDP的“主力军”是石油、化工、钢铁、机械、汽车、造船等传统工业，服装、鞋帽、家用电器、生活物品等日用消费品产业，以及代工生产。“这说明我国目前的GDP含金量还不够，在转型升级的过程中，需要更有含金量的GDP、更高附加值的GDP。”
经济发展转型升级，政绩考核调整需先行。受访的基层干部和专家认为，“十三五”时期加快经济转型升级，亟须加快构建与之匹配的考核新体系，引领各地从“GDP竞赛”转向“转型升级竞赛”。
首先，从国家层面加快实施有利于转型升级的考核方式。华东师范大学长江流域发展研究院副院长徐长乐说，我国政绩考核体系首先需要“跑赢”转型的实践，“赶到前头去”，在转型升级的目标和准则层面，建立有导向作用的考核体系。
其次，细化转型升级的考核指标，对GDP的考核应从考核总量转向考核结构。“当前的转型升级缺少一套完整、成熟的转型升级指标的衡量，效果到底怎样没有一个明确的评判。”国务院国资委研究中心研究员胡迟说，未来要加快推进产业转型升级，就必须在产业转型升级的指标衡量上花大力气，这样产业转型升级才会有明确的努力方向。
第三，制定更加科学的环保考核办法，防止发展绿色GDP姿态大于行动。中部地区一位干部说：“当前，绿色GDP仍处于探索阶段，对生态环境的考核仍比较粗放，在实践中经常是大而化之，‘十三五’时期需加快探索，制定更加细化、科学的统计和考核办法。”
