2014年最后一天，从长沙出发至韶山、娄底的长韶娄高速公路正式通车，这条高速被认为既是红色旅游线，也是长沙辐射湘中地区的重要通道。然而，令人“振奋”的背后，却有一家民营企业在无休止地发函、申诉、阻工，不断升级的矛盾甚至引发了拳脚相加的冲突。
这家民营企业名为湖南凯旋长潭西线高速公路有限公司，其投资运营的长潭西高速公路，位于湖南长株潭“金三角”地区，是湖南省首条BOT项目，曾多次获得“项目建设先进单位”、“项目运营先进单位”等称号。然而，近两年，投资经营这条公路的民营公司，却变成了“申诉大户”。
“喜结良缘”变成“反目成仇”
随着高速路网和城市干道的快速发展，曾作为金三角“印钞机”的长潭西线效益不断下滑，而长韶娄高速公路的修建与“占用”路段，则令长潭西公司与地方政府的矛盾不断升级。湖南省高速公路BOT的“样板”项目，如今成了“闹心”项目。
2007年2月6日，长沙市学士收费站彩球高悬、锣鼓喧天，“长潭西线高速”举行竣工通车典礼，当天，湖南省内媒体均予以重点报道，描述“长潭西高速位于长株潭‘金三角’地区，建成通车后，对加快长株潭经济一体化有重要意义”。
这也是让长潭西公司负责人刘开勇很是“骄傲”的一天。他告诉《经济参考报》记者，2003年前后，湖南高速公路建设在全国排名倒数，当年，湖南省政府到上海招商，引进民间资本投资高速公路建设。就是在这次招商会上，他们被引进湖南投资建设长潭西高速BOT项目，当时湖南省交通厅代表省政府与他们签订了《湖南省长沙至湘潭西线高速公路特许经营合同》。
湖南省交通厅相关处室负责人接受记者采访时也说，由于湖南省高速公路当时缺乏建设资金，急需引入民间资本发展，省里对长潭西公司给予了优厚条件。
当时，双方的雄心壮志是要“树立湖南省高速公路BOT项目的样板”。的确，长潭西线建成通车后，当地司机经常拿这条路对比政府投资建设的高速公路，尤其令人印象深刻的是，2008年南方冰灾期间，其它高速公路一度全部封闭，只有长潭西线还在运营。
然而，让刘开勇没有想到的是，随着长沙至湘潭间高速路网、城市干道的快速建设，这条位于所谓“金三角”的“印钞机”效益出现下滑，甚至面临亏损风险。至此，双方矛盾开始逐渐增多，并且愈演愈烈。
而最新的导火索是长韶娄高速公路的修建。这条高速公路是政府投资修建的湖南省重点工程，与长潭西线相交，根据规划要在相交位置进行“赤江互通”施工，而在施工中，要占用长潭西线的道路，修建临时通道供车辆通行。
为此，长潭西线员工多次阻工，并找到长韶娄公司办公区“讨要说法”。2014年，长潭西公司四处奔走，先后向湖南省委、省政府、省人大、省交通厅、省总工会、省信访局、中国贸促会湖南省分会及有关部门反映问题。记者在长潭西公司提供的一份《员工请愿书——还我们工作和生活的权利》的材料中看到，密密麻麻的职工手印有近四页之多，材料中说长韶娄高速富有竞争性，可能导致长潭西收费额日益下降，公司成为破产企业，员工也将面临“下岗”局面。
长潭西公司的“奔走”迫使湖南省政府多次召开协调会。记者看到湖南省政府一位领导在有关材料中批示：“必须明确长潭西公司的利益诉求”，他强调，“必须以合法方式表达”，“否则一切后果由长潭西公司及其主要负责人承担。”
而就在长韶娄通车在即之时，双方矛盾持续升级。据长韶娄高速反映，长潭西职工连续多日到公司滋事，纠缠工作人员甚至发生言语冲突。而长潭西公司的说法是，2014年11月25日，长韶娄公司办公室副主任带领上百名身着防暴特警服装人员对他们的部分员工大打出手，导致33人受到伤害，6人住院治疗，他们要求“严惩打人凶手和幕后主谋”。
有瑕疵的合同该不该遵守
长潭西公司称，BOT合同中有“不得修建竞争性高速公路”的条款，湖南省交通厅则指出，国家经济要发展，路网要形成，政府要考虑改善交通基础设施。原来签订的合同没有“顶层设计”，是不合法的。有瑕疵的合同究竟该不该遵守？
“中央强调依法治国，我们就是要求按照《合同法》来办事。”刘开勇说。根据长潭西公司反映，由于湖南省交通厅未履行BOT合同中的部分条款，导致他们公司出现巨大经济损失。
刘开勇介绍，当初湖南省答应征收土地、拆迁安置等费用由政府以每公里152万元“包干”，可后来补偿标准大幅提高，实际的征收拆迁补偿支出增加了约1.6亿元。根据当时省政府下达的“原定BOT合同和政策不变”的文件规定，先由长潭西公司垫付，后由省政府和省交通厅给予政策性补偿，但至今未果。
另外，长潭西公司反映，长潭西线湘潭收费站建设过程中，在已经完成70%以上土建时，湖南省交通厅要求将收费站后移，不但给公司造成损失，还造成长潭西不能全省联网收费。现在湖南省交通厅又要求湘潭收费站前移，以解决全省联网收费和拥堵等问题。这些移站，都给公司造成损失。
实际上，长潭西公司与湖南省交通厅之间最根本的矛盾集中在BOT合同中的一个条款，该合同第八章有条款规定“在本项目附近甲方不得进行任何竞争性的建设规划。如果依照法律、法规确实必须另建收费公路，则应当优先考虑由乙方投资建设”。
而近年来，随着国家和湖南省高速路网建设加快，长潭西线附近修建了两条收费高速公路，长韶娄是其中之一，另一条是长湘高速公路。
根据长潭西公司聘请的专业评估公司的评估，长韶娄高速开通后，因其与长潭西相交，将分流其40%到50%的车流量通行费，合计损失可达11亿余元。长潭西公司同时提出，2012年建成通车的长湘高速公路已经分流了长潭西20%到30%的车辆通行费。
长潭西公司认为，长韶娄与长湘高速对长潭西高速形成了实质竞争，它们的修建违背合约，给公司经营带来了不应承受的巨大风险。
对此，湖南省交通厅基本建设处处长罗恒在接受《经济参考报》记者采访时表示，当年签署BOT合同时，部分政府部门的法治意识较为淡薄，因此合同里出现了一些现在看来无法兑现的承诺。
罗恒说，特许经营合同内确有“不得修建竞争性高速公路”的条款，但应为无效条款。国家经济要发展，路网要形成，肯定要服从大局，长潭西线设计流量日均2.5万辆，现在已经超过3万辆，在这种情况下，政府要考虑改善交通基础设施。原来签订的合同没有‘顶层设计’，是不合法的。
湖南省交通厅政策法规处文件显示，该条款违背行政许可法、公路法、合同法以及行政法律的强制性规定，有损社会公共利益，侵犯了交通部门规划建设高速公路的法律职权，为无效条款。“但该解释只是交通厅法规处的解释。”罗恒强调。
湖南省交通厅认为，分流是高速公路路网形成的结果，属政策性因素影响，因涉及面广不应进行补偿，以避免引起其他BOT项目的连锁反应。
至于征地拆迁补偿的问题，罗恒认为这是国家政策引起的，与交通部门没有多大关系。征地拆迁的补偿应由投资人负责，怎么能让政府承担？
民资基建投资之路仍不平坦
长潭西公司与湖南省交通厅之间的纠纷表明，民资进入交通等基础设施建设的道路并不平坦。从长潭西线的纠纷矛盾来看，民资企业就像个“私生子”，似乎有不少解不开的心结。如何既满足城市路网发展等基建需求，又不伤害民资进入的积极性，成为地方政府亟待思考和解决的问题。
“实际上，我们就是一枚‘棋子’。”长韶娄高速项目经理林伟平接受采访时说。他认为，长韶娄和长潭西并不是两条平行的公路，之所以发生矛盾就是长潭西公司想利用这条即将通车的高速公路为要挟，与交通部门谈条件。
长潭西公司负责人一再强调，湖南省交通厅未履行BOT合同部分条款给公司带来损失，他们并不是要政府补偿多少钱，而是希望以延长长潭西高速6到7年的收费年限进行补偿。
一位业内人士说，高速公路建设中不可避免会遇到各种各样矛盾、纠纷甚至扯皮的事，但如果都是国有企业，政府召开协调会就可以解决，但如果是民营企业，政府协调解决问题的难度就很大。
刘开勇向记者反映，在“赤江”互通施工中，长韶娄公司在未与他们公司谈妥任何经济补偿和未签订各项协议的情况下，违反《公路法》强行在长潭西高速公路长沙起点段修建，挖毁长潭西高速公路1.49公里主线的路基、路面、天桥等交通设施。同时在施工期间影响原走长潭西高速的部分车辆绕道走其他高速进入长沙，每天要减少长潭西高速20%的车辆通行费。“在未经我们公司同意的情况下，湖南交通部门就给长韶娄公司发放施工许可证，结果他们挖我的路是合法的，我阻止他们就成了违法行为！”
长潭西公司提出，依据《湖南省交通运输系统行政事业性收费管理办法》计算“赤江”互通修建应补偿长潭西高速的公路占用费，按每天2元/平方米收取，金额为6354万元。
长韶娄公司认为，对方计算占用费法律依据不足，文件适用主体不对。按照《公路法》，建设单位应对占用的公路予以修复、改建或予以相应经济补偿。长韶娄在赤江互通建设期间进行了临时改道施工，不影响长潭西正常通行，施工完成后，将对改道段进行恢复，对车流量影响及不可恢复设施进行补偿。
罗恒介绍，按照湖南省惯例，占用高速修建互通工程一般采用一次性50到70万元打包解决。
长潭西公司表示，其在长潭西项目中投资已达15亿余元，截至目前建设运营10多年。按惯例，投资经营高速公路项目前10年属于培育期，等待的是后面20年经营收回投资和回报。目前的情况导致股东投资长潭西项目的合法财产得不到合法保护，本应有着高额回报的项目半路“夭折”。
记者了解到，为了解决长潭西线的问题，湖南交通部门曾提议让国有公司收购长潭西特许经营权，但谈判进行了数月，最后各方仍未达成一致。
“全省高速公路有一二十个BOT项目，如果都是这样那就无法管理了。”罗恒说：“现在湖南省的BOT（高速公路）模式是失败的，很多BOT项目投资进来的时候根本没钱，施工单位的钱拖欠，民工的工资无法支付，还套取银行资金等。所以我们现在尽量不用BOT模式，效益最好和最差的公路都由政府建设，效益不好不差的可以招商，且尽量与实力强的国企合作。”
而就在2014年9月，湖南省还发布了124个专门吸引民间投资的重大公共建设项目，总投资额达1756亿元。
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什么是BOT
BOT，即“建造-经营-移交”（Build-Operate-Transfer），是指政府通过特许权协议，授权外商或私营商进行项目（主要是基础设施）的融资、设计、建造、经营和维护，在规定的特许期内向该项目的使用者收取费用，由此回收项目的投资、经营和维护等成本，并获得合理的回报，特许期满后将项目移交回政府。
BOT自1984年土耳其首相奥扎尔应用于土耳其公共基础设施的私有化过程中后，引起了世界各国尤其是发展中国家的广泛关注和应用，是为大型项目融资的一种流行方式。在我国，BOT是政府通过与企业签定特许权协议吸引资本加快国内基础设施建设的一种手段，故也常称作“特许权或特许经营”。
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鼓励民间投资须法治护航 |
| 丁文杰
张春保 史卫燕 |
在全面深化改革的背景下，“BOT”成为热词，并不断出现在地方的政府工作报告中。实际上，为鼓励民间资本进入基础设施领域，我国多次出台相关政策文件，并掀起多轮BOT投资热潮。2004年5月，建设部出台《市政公用事业特许经营管理办法》，2005年和2010年，国务院前后出台鼓励和引导民间投资的“旧36条”、“新36条”。
然而，湖南首条BOT高速公路项目，历经多年营运，从最初的“喜结良缘”到现在的“反目成仇”，从最初的“大操大办”到现在的“大吵大闹”，不能不让人唏嘘感慨。尤其是，湖南交通主管部门甚至认为本省所有高速公路的BOT项目都是失败的，这就更加值得深思追问，到底是为什么？
曾几何时，民间资本进入基础设施等领域被称为“玻璃门”、“弹簧门”现象，也就是说看得见，但隔着一层玻璃，摸不着；或者进了门却被“弹”了出来；或者进了门，却发现里边蹲着个大老虎，无不恐怖之至、毛骨悚然。最终的结果是，国家政策鼓励，民资尽兴而进，最终却落了个败兴而归的下场。
一段时间以来，这样的例子不胜枚举。记者曾经采访过湖南某地一个长途汽车站项目，当地政府为解决资金不足，采取招商引资方式引进民间资本修建，可豪华气派的汽车站建好后却闲置多年，原因是当地交通部门考虑到其所属运输企业的利益，不安排运输线路，造成民营企业老板负债累累、四处奔波、到处申诉。
国家政策如此鼓励民间投资，可民资进入交通领域为何还如此难呢？其实说到底还是体制机制没有理顺，还是一个利益问题。在这些领域，大多数情况下，政府主管部门既是裁判员，又是运动员；既是行政主管部门，又是“利益攸关方”。在一些系统内部，往往就是一个“独立王国”，往往习惯于通过“领导批示”、开“协调会”等方式解决问题，往往是公平竞争的市场规则被大量的“惯例”、“潜规则”所取代。在基层，经常可以听到“跟政府闹不是找死吗”的言论，实际上，一些政府部门是铁打的营盘流水的兵，新官不理旧事，作为民营资本，一旦与政府发生纠纷，根本拖不起，闹不起，最后往往陷入无底深渊。
此外，在地方BOT项目运作中，地方政府需要更多地考虑路网建设、经济发展等全局问题，但也不应忽视民资的基本诉求。毕竟在市场经济中，民营企业的逐利性是“应有之义”，一旦利益受损，民资何来积极性？特别是，一般BOT项目都签订了相关合同，一旦签订合同，就必须要维护法律的尊严，在法律框架内解决纠纷，不能说白纸黑字的合同政府一句话就作废，不能说对自己有利的条款就有效，对自己不利的条款就无效。对于因服从经济发展“全局”，民营企业必须做出一定“牺牲”的情况，地方政府还需做好相应的“合理”补偿。否则，鼓励民间投资就会成为一句空话，一个“死结”。
党的十八届四中全会提出全面依法治国，应该说为打破这种部门利益主导的“游戏规则”、激活民间投资带来了前所未有的契机。要想解开民间资本进入公共领域这个“死结”，最根本的方面就是依法办事。在法律框架内制定游戏规则，不仅保护民间资本的权益，也是保护政府的权益；不仅民资要依法维权，政府也要依法维权。
