“政府和社会资本合作的大门打开了，但是小门还没有开。”一位企业家抱怨说，社会资本在和地方政府的关系上，不少地方政府部门总是“留一手”，项目所在地政府永远是强势的。
《经济参考报》记者在采访中了解到，在多数PPP项目合作中，社会资本由于占股少，处于绝对弱势地位。一些地方将社会资本视为“附属”，在公司架构上“大权独揽”，在决策上“独断专行”，令社会资本沦为“二等公民”。且一旦项目出现重大问题，地方政府难免动用行政手段进行干预，导致社会资本“泥牛入海，受尽欺负”。
“每次都是卡在控股权上”
股权之争成为PPP模式推广的“拦路虎”。对于PPP项目合作，不少地方政府部门明确表示，企业可以入股，但绝对不能控股，政府一定要保证51％的控股权。这令很多社会资本望而却步。
“每次都是卡在控股权上。没有控股权，我们的活力很难进去。”西南地区一位集团负责人说。该集团是香港主板上市的北京控股有限公司所属旗舰企业，2010年，其与西南某省合作建设一些县区的污水处理项目，方案是当地政府融资平台投入8亿元，集团投入10亿元。这一方案几经调整，始终无法获得地方政府批准。
“PPP模式不仅是引入社会资本，也是引入更多的市场意识和现代管理理念。社会资本如果不能控股，项目就不能形成合理的公司架构，效率低下，无法有效运作。”一位接受《经济参考报》记者采访的企业家说。
还有企业反映，一旦项目出现重大问题时，地方政府即使控股少，也会动用行政手段进行干预，结果是社会资本“泥牛入海，受尽欺负”。
北京大学国家竞争力研究院研究员、中国PPP研究院执行院长郭建新说：“在多数PPP项目合作中，社会资本由于占股少，处于绝对弱势地位。社会资本缺少决策话语权，参与PPP的积极性越来越低。”
“调价机制不明，不敢投入巨资”
西南某水务集团负责人刘丹（化名）说，在人力成本、材料成本迅速增长的形势下，如果调价机制不明确，几乎没有民营企业敢在PPP项目上投入巨资。如果最后只是国企动、民企不动，这样的PPP仍然是在体制内转悠。
记者了解到，北京地铁4号线、杭州湾跨海大桥等PPP项目，运营过程中或多或少存在定价机制、收益分配不尽合理的问题。
一些地方政府出于吸引资金目的，往往给社会资本过高承诺。如北方某城市水厂BOT项目，政府特许经营20年按高水价购水，但企业5年就收回全部投资，政府兜底了运营风险，而私人资本获得无风险高额回报。
一位政府人士告诉《经济参考报》记者，在PPP项目中，由于招标时缺乏合理的成本预算作为标底，此时的服务价格并非依据行业平均成本确定，加上政府与企业存在信息不对称，政府很难掌握项目公司的全部信息。并且由于缺乏人工、材料、机械消耗等统一的成本标准，使得服务价格往往因企业虚报成本而抬高。
另一种情境相左的现象是，在服务费价水平不到位的时候，地方政府却未能承担起补贴责任。多位企业界人士称，地方政府的支付意愿并不高。“现在很多地方政府的财政状况都很紧张，在分配具体资金使用的时候，通常会把污水处理、自来水调价一类的排在最后。”龙江环保集团股份有限公司总裁朴庸健说。
多位接受《经济参考报》记者采访的业内人士表示，在采用PPP模式的过程中，设计出各方满意的定价和支付机制，达到激励相容的安排并不容易。
哈尔滨市财政局金融贸易处副调研员谢治安认为，关于城市基础设施公共产品或服务的定价，存在一个客观的矛盾，即公众总是期望质优价廉的公共产品或服务，私人投资者期望获得更多的利润，而政府则夹在中间左右为难，定价水平难以平衡社会公众和投资者的利益。
“定价是有一个标准和原则，就是价格的调整机制，几十年不变不科学，变得太频繁也不科学，最理想的状态是让私营资本盈利但不暴利。”财政部财科所研究员、中国PPP研究院常务副院长孙洁说，这一点在实际操作中并不容易，要具体了解是基于一个什么样的调节机制，与物价指数如何挂钩，要了解到有些地方长期不调价，经营者负担的成本就会上升。
“很多地方还是‘政府吃肉、企业喝汤’”
一些地方政府“共赢”意识匮乏，在合作中一再强调自身优势地位，视自身为社会资本的监督方甚至对立方，缺乏考虑合作伙伴的合理权益，导致社会资本在屡遭挫折后“伤心”“失望”。
记者采访发现，由于各方面信息不能互通，不少地方政府以“单打一”心态，抱着“我”字不放，想的是“我肥你瘦”。
中国物业管理协会副秘书长、福建永安集团董事长林常青说，很多地方还是“政府吃肉、企业喝汤”的思维，能源、通讯等高收益项目仍垄断在政府和国企手里，一些根本不赚钱的项目像卸包袱一样扔出来给民企做。这种情况不变，大面积PPP合作在现阶段就不可能成功。当前大多数地方政府都缺乏基于成本涨跌的调价机制理念，“回报意识”不强。
不仅如此，不少受访的企业家指出，当前在PPP合作中，一些地方在PPP项目中将社会资本视为“附属”，在公司架构上“大权独揽”，在决策上“独断专行”，使一些社会资本有“二等公民”的感觉。
中央政策研究室原副主任、中国PPP研究院理事长郑新立认为，在PPP合作中，往往立项、评估、决策完全由政府说了算，企业参与积极性不高，即使形成合作意向，也无法形成现代公司治理模式。
郭建新说：“PPP合作引入社会资本的意义，不仅在于补充资本金不足，更多要形成契约精神，使我们的产权和市场制度更好地适应社会化大生产，进一步打开解放生产力、发展生产力的潜在空间。视社会资本股权为‘二等股权’的PPP项目长久不了。”
此外，一些地方在引入社会资本后，还不断对企业提出不合理要求，让企业承担本来不应承担的责任。
黑龙江伟盛节能建筑有限公司总经理耿铁伟告诉记者，社会资本在一些地方投资后，政府拖欠款项时有发生，企业进来了，又不得不维持运营，就去向银行贷款，大大加重企业财务成本。
西南某水务集团公司2009年在南方一个地级市投1.3亿元建设污水处理厂，工程开工一段时间后企业发现配套管网迟迟没有建设，当地政府则要求所有管网均应由该公司建，公司不断解释情况，但至今都没有得到正式回复，给企业生产造成极大负担。
专家建议弹性定价风险共担
成功实施PPP项目的关键在于实现双赢和合理地分担风险。政府既希望民间资本参与，又希望民间资本赚取较低的利润率，而站在企业角度，则希望取得更高的投资回报。因此，科学的绩效评价所形成的激励—约束机制、收益分配和风险共担等因素，成为PPP项目成功实施不可忽视的重要条件。
风险共担是PPP具有的三大特征之一。孙洁解释说，通过这一原则和方式，把原来由政府完全承担风险变成政府和企业各自承担。这是PPP伙伴关系的一个重要基础，如果没有风险分担，就不可能形成健康而可持续的伙伴关系，无论是市场经济还是计划经济、无论是私人部门还是公共部门、无论是个人还是企业，没有谁会喜欢风险，而是会为了利益千方百计地避免风险。
“譬如，技术风险就应当由企业承担，你建了污水处理厂就要保证把污水处理干净；而土地风险、价格风险等，像供水价格是由政府定价的，这个风险就要由政府承担，在企业持续亏损情况下考虑予以补贴。”朴庸健举例说。
中国PPP研究院院长贾康表示，在PPP中，公共部门与民营部门合理分担风险的这一特征，是其区别于公共部门与民营部门其他交易形式的显著标志。诸如政府采购过程，之所以不能称为公私合作伙伴关系，是因为双方在此过程中都让自己尽可能小地承担风险，而在公私伙伴关系中，公共部门却是尽可能大地承担自己有优势方面的伴生风险，而让对方承担的风险尽可能小。
一个明显的例子是，在隧道、桥梁、干道建设项目的运营中，如果因一般时间内车流量不够而导致民营部门达不到基本的预期收益，公共部门可以对其提供现金流量补贴，这种做法可以在“分担”框架下，有效控制民营部门因车流量不足而引起的经营风险。与此同时，民营部门会按其相对优势承担较多的、甚至全部的具体管理职责，而这个领域，却正是政府管理层“官僚主义低效风险”的易发领域。由此，风险得以规避。
与风险共担密切相关的是，在PPP项目运营过程中，目前尚存在定价机制、收益分配机制等不尽合理的问题。对此不少业内人士和专家指出，应该采取“弹性定价”，尽快形成科学的收益分配模型。一些专家建议，建立一种动态调整的定价，或者政府补贴机制，形成长期稳定的投资回报，同时，还要有绩效评价机制，根据企业的经营状况调整投资回报率，从而对社会资本产生吸引力。
| |
地方政府“大权独揽” 企业占股受限沦为“二等公民” |
| |
刺桐大桥：“第一个吃螃蟹的，却被螃蟹夹了” |
财政部等部门积极推动各地实施PPP模式，吸引社会资本参与公共基础设施建设后，我国首个引入社会资本以PPP模式开展的重大基础设施项目——泉州刺桐大桥案例引起广泛关注。
《经济参考报》记者采访了解到，刺桐大桥建成初期被誉为社会资本参与公共基础设施建设的典范。但随着经济社会发展和政策环境的变化，却因制度规范的缺失导致问题丛生，政府与社会资本合作双方矛盾不断。刺桐大桥项目20年的历程，为我国当前积极稳妥地推进PPP进程提供了一面多棱镜式的参考样本。
据了解，全长1530米的泉州刺桐大桥总投资2.5亿元人民币。1994年，由泉州名流实业股份有限公司和泉州市政府授权投资的机构按6：4比例出资，注册资本金6000万元人民币，设立“泉州刺桐大桥投资开发有限公司”，负责大桥项目前期准备、施工建设、经营管理的全过程。经营期限为30年。
建成初期刺桐大桥“风光无限”。“投资主体多元化、业主企业化、经营商业化、筹资市场化”的“刺桐模式”，被中央和地方相关部门、全国众多新闻媒体高度评价。刺桐大桥建成通车和收费后，名流公司的效益逐年上升，资产迅速壮大。车辆通行费收入从1997年的2371万元增至2000年的3747万元。经评估，截至2000年9月，刺桐大桥收费权价值5.2亿多元。
泉州市名流实业股份有限公司董事长陈庆元在2000年曾自豪地说：“刺桐大桥不是一座独木桥，而是一座勇于探索、勇于改革的桥，是启示更多后来者的宽阔平坦的连心桥。”
但让刺桐大桥投资方和相关研究者没想到的是，这一首例由社会资本控股并参与建设和管理的重大基础设施项目，在后期却让地方政府与社会资本合作双方陷入重重矛盾中。
记者了解到，收益情况未形成调整机制，导致政府与社会资本“联姻”难长久。财政部财科所研究员、中国PPP研究院常务副院长孙洁认为，刺桐大桥建成初期，拥有较高的车流量，也能获得高额的车辆通行费，没有相应的调整机制对其收益情况进行约束；而随着人工成本和生产要素成本的上涨，管理成本大幅增加后，也没有调整机制对其收益率进行补充，这决定了政府与社会资本的“联姻”难以长久。
事实上，双方在合作中缺乏完善的合同文本，未建立利益争端解决机制。陈庆元说，刺桐大桥建成后，地方政府在晋江上又修建了6座大桥，分流了车流量，对项目利益形成竞争性分割，2013年刺桐大桥的通车费从2006年的顶峰时期的8100万元降至4200万元。如今，随着经济社会的快速发展，刺桐大桥周边，有7条政府投资建设的桥梁，且这些大桥已全部免费，刺桐大桥收费站逐渐成为往来晋江两岸车流、物流的“拦路虎”。
孙洁认为，按国际惯例，PPP项目是有排他协议的，然而刺桐大桥的社会资本方面却拿不出任何要求政府进行协议调整的合同依据，使得双方在刺桐大桥的合作逐步陷入僵局。
此外，在合作中，还存在政府与市场职能界限不清，政府既当“运动员”又当“裁判员”的问题。据悉，刺桐大桥运营初期的盈利能力超过政府预期后，1998年，政府安排刺桐大桥PPP项目公司投资4300多万元建设刺桐大桥连接线324国道复线公路6.3公里。2006年，政府再次安排项目公司投资7800多万元建设另一段公路。陈庆元告诉《经济参考报》记者，目前公司投资大桥的融资成本基本已抹平了，贷款压力主要来自于后面修的两条路。
中国PPP研究院院长贾康认为，政府资金拮据时，欢迎鼓励名流公司与政府合作进行基础设施建设；政府资金相对宽松、且与业主方利益相左时，态度便马上变化，其深层次原因是政府在合作开端当“运动员”，开端之后又兼任了“裁判员”，抑制了市场在配置资源中的作用。
