当前，工业园区建设项目作为地方政府拉动经济增长、实现产业结构调整和招商引资的重要载体而频繁上马。《经济参考报》记者近日在黑龙江、内蒙古、湖南、重庆等地采访时发现，工业园区占我国建设用地扩张的比重日益增加，多地存在“多圈少建、圈而慢建或不建”等现象，其粗放、低效利用土地形势仍较为严峻，土地浪费现象令人担忧，土地监管部门对工业园区用地监管尚存诸多困惑。
工业园区占地面积激增
国家发展与战略研究院副院长陶然曾表示，各国工业用地平均占比一般是城市总用地面积的10%至15%，而我国近年来工业用地供地面积却高达40%至50%，主要用来建开发区。
根据国土部在其官网发布的《2012中国国土资源公报》显示，2012年我国批准建设用地61.52万公顷,而在城镇村建设用地结构统计中，工矿仓储用地达到建设用地总面积的40.9%。多位基层国土干部向记者表示，地方工矿仓储用地的主要用途就是建设各级工业园区。
同时，根据2008年至2012年国有建设用地供应情况显示，工矿仓储用地供应量在2008年为9.3万公顷，2012年则增加到20.3万公顷，增长幅度较大。
根据国土部2012年发布的《国家级开发区土地集约利用评价情况》统计数据显示，当时参与评价的国家级开发区仅有341个，批复土地面积却多达3546.47平方公里，约占全国建设用地面积的百分之一。
有基层国土干部推测，如果算上当时全国1200多个省级开发区和未纳入国家管理的市、县级开发区数量，工业园区建设用地面积至少要占据全国建设用地总面积的十分之一。
黑龙江省国土资源厅相关负责人表示，目前该省经批准设立的开发区和工业示范基地共95个，共批准总占地面积47158公顷，但由于开发区土地批复具有前瞻性，所以无法同每年批准建设用地总面积相比较。“不过工业园区近年来占建设用地比重确实不小。”
内蒙古乌海市现有四个工业园区，总面积达到80多平方公里，约占全市总面积的二十分之一。内蒙古自治区国土资源厅土地利用管理处处长李玉春表示，自治区超规模、超标准用地现象比较严重，一些工业园区用地规模较大，利用率不高，企业也不按照国家规定的投资强度要求使用土地。
“地方在推进工业化过程中，开发区、产业园区、高新技术产业园层出不穷，如果一个县里没有园区，地方主要官员觉得说话都不硬气。”中国土地勘测规划院土地利用规划评审中心副主任左玉强认为，开发区能承载的产业集聚规模和类型是有限的，如果一个市里有三个开发区，项目又都很类似，这样就可能存在恶性竞争，“大规模供给土地”则成了开发区吸引商家的重要筹码。
土地利用面临“三次浪费”
黑龙江、内蒙古、重庆等地的国土部门干部和园区管委会工作人员表示，因规划不健全、退出机制存缺陷等原因，工业园区用地总体会出现闲置浪费、土地浪费以及升级浪费等三种浪费现象。
第一次，土地征收后无人问津的闲置浪费。
受当前经济下行和工业园区间竞争激烈影响，工业园区土地利用效率十分低下。《经济参考报》记者在重庆市彭水县工业园区了解到，该园区通过河道整地，花费很大成本后形成了800亩的工业用地，但是由于没有企业入驻，目前这800亩土地仍然闲置，都已经长出了野草;在鄂尔多斯市高新技术产业园区，120平方公里的规划面积，已开发面积还不足50%。
第二次，企业“多圈少建、圈而不建”造成土地浪费。
湖南益阳龙岭工业园副主任唐良辉向记者“诉苦”说，园区内有一家生产柴油机的企业，落户园区已经四年了，其所拥有的60亩土地迟迟不见动工，每当园区下通知要收回土地，企业才建一点厂房来应付检查。唐良辉说：“虽然有‘未动工开发满两年的，可无偿收回建设用地使用权’的规定，政府催一次，企业就动一点，使得园区无法认定土地就是闲置的，要想收回土地难度也比较大，这种‘圈而慢建’的方式也让园区很为难。”
“以前招商引资所谓的好项目都是两三年不开工，为什么?因为很多人就不是来做项目的，而是来炒地的。”上海市规划和国土资源管理局局长庄少勤表示，其实各地招商的门槛都很高，企业的手续也都合法，看上去也是好项目。但是拿到土地之后，部分企业通过产权市场把土地转让出去，以此来获利。
庄少勤认为，“几乎所有地方的工业用地价格都是低于成本的，价格相当于流转土地价格的50%，土地在一二级市场一转手，企业就获得巨大利益，一些官员也获利，因此闲置土地很多。”
第三次，“三高”企业不肯走造成园区土地提档升级浪费。
据了解，我国产业园区升级方式为逐级提升，即园区规划先从县级做起，经过不断发展和审批才能上升到国家级。在这个过程中，工业园区势必面临产业结构不断调整和升级。
“园区层级较低时，能有企业来就不错了，哪还能注意土地使用和‘三高’的问题。”一位不愿透露姓名的园区管理者表示，工业用地出让年限为五十年，企业拥有土地后，园区从提档升级的总体规划考虑，即便希望“三高”企业退出，也没什么好办法，所以这部分土地也不能拿出来创造更大的收益。“说白了，还是前置规划和退出机制都不完善。”
集约硬指标遭遇“软执行”
单位用地投资、产出强度、容积率、建筑密度等是衡量工业用地利用效率的重要指标。为了促进土地集约、节约利用，国家规定工业用地出让时，出让合同中须对这些硬指标做出明确规定。但记者在基层采访时，一些干部坦言，节地指标往往“写在纸上、说在嘴上，却难以落地，当不得真”。节地高压线“不带电”，难以遏制土地低效利用甚至浪费。
9月中旬，记者来到河南某市产业集聚区，随机翻开一家原材料加工企业的土地出让合同，其中明确规定土地容积率为1，亩均投入强度达到240万元。“实事求是说，这家企业用地实际容积率是0.7，投入强度不到190万/亩，两项指标都达不到合同要求，但土地还是供出去了。”产业聚集区管委会副主任张光华(化名)说，在不少地方，节地指标就是“数字游戏”，企业说多少就是多少，政府部门也是“睁一只眼闭一只眼”，不愿去较真。
记者采访发现，类似单位面积土地投入、产出强度这样的土地集约硬指标，在一些地方遭遇“软执行”已成常态。
“现在不少工业项目都是‘书记挂帅’‘县长工程’，领导费了大力气把企业招来，却因为土地不集约要把人家撵走，确实不现实。”重庆某县国土局规划耕保科科长陈明林(化名)说，一些企业为了拿到土地甚至搞“数字造假”，在“纸面上”上提高投入产出强度、投资规模等，以满足政策要求。不少人还觉得县里经济发展落后，更应该加快上马工业项目，不能因为土地不集约这样的小事，误了招商引资的大事。
土地供后监管存“盲区”
工业用地供后监管，是确保土地及时、高效开发、达到集约、节约利用要求的重要环节。但一些国土部门干部反映，工业用地出让后，企业是否按合同要求及时开竣工、投资规模、厂房建设等是否满足集约用地要求等，基层国土部门无法有效进行评估，存在监管“盲区”。
据介绍，地方国土部门对工业用地供后监管主要有两条途经：一是动态巡查合同落实情况，即在土地供应后，巡查项目是否按时开竣工、是否达到土地出让合同中规定的容积率、投入产出等;二是由工业园区、政府经济主管部门定期审核企业运行指标，监督核查土地利用状况。
“土地供后似乎政府各部门都负有监管权限，但一些地方仍是各自为政，无法形成监督合力：工业项目立项情况，由发改委、经信委负责;用地容积率由规划局负责;单位面积投入产出强度，工业园区、统计局才掌握，而作为土地集约利用重要监管单位的国土部门，却难以实时掌握这些供后土地关键利用指标，有效监管更是无从谈起。”一些基层国土干部接受记者采访时，坦言国土局变成了单纯的“供地局”：只要工业项目符合规划、用地在红线范围内、征地手续完备，就可以给企业供地。但至于土地供应后，用得好不好、是否达到集约节约要求，国土部门“鞭长莫及”。
由于工业用地供后监管不到位、部门协同机制不健全等原因，无法对企业具体用地情况进行有效监管，还助长了一些企业借机“囤地”，加剧了土地浪费、低效利用。记者在重庆、湖南等地采访发现，一些工业用地出让后，企业仅投资兴建了部分区域，其余部分则闲置或搭盖简易建筑物，虽然这造成部分厂区土地闲置，但企业仍可以土地向银行抵押融资，甚至通过大规模“囤地”，以待城市扩展，工业土地用途变更，实现土地的“增值收益”。
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工业用地“控增盘存”成发力方向 |
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——部分地区节约集约用地新探索 |
面对日益趋紧的土地刚性约束，浙江、上海、江西等多地展开节约集约用地探索，用经济杠杆撬动节地内驱力。一方面通过适当提高工业用地价格、实施合同管束，扎牢篱笆把好“增量关”;另一方面，通过差别税收、支持企业“零增地技改”等方式向存量土地要效益。这些发端于基层的探索、实践通过“严控增量、盘活存量”，取得了一定节地效果。
出让创新：把“圈地”者挡在门外
为了让真正搞产业的企业拿到地，而将“圈地”生钱者挡在门外，浙江、上海、江西等地创新工业用地出让方式，探索合同管束、差别年期、分批出让、先租后让等方式，抬高企业拿地门槛，从源头把好“增量关”。
——合同管束。以前出让合同约定不明，企业对土地“圈而不用”的情况多有发生。杭州、上海目前推行土地“全生命周期管理”，工业用地出让时在合同里约定好后续开发周期、转让限制等要求，对土地做到全过程管理。上海市规划和国土资源管理局局长庄少勤告诉记者，目前上海已经启用新的出让合同，加入了政府对企业节地的要求，而且将尽快建立一个电子信息系统，监督企业按照合同利用土地。
——差别年期。“根据大样本调查，绝大多数企业的生命周期在20年以内。”庄少勤说，通过缩短工业用地出让年期，可以减少企业倒卖土地，到期之后，真正做得好的企业还可续期。从去年8月起，上海全面实施工业用地20年期出让制，只有个别重大、重点项目年期仍为50年。
——分批出让。在招商引资“争抢”下，很多企业向地方要地都是“狮子大开口”，但“圈占”之后，不少土地长期“晒太阳”。“尽管很多都是‘影子项目’，但国土部门不得不当真项目来办。”江西省鹰潭市国土局副局长童年茂说，为了既留下项目，又防止企业“圈地”，现在不少地方都对这些“大项目”实行分批出让，见了兔子再撒鹰，有效避免了一次性出让带来的闲置问题。与分批出让类似，一些地方还采取先租后让的方式，先等企业“落地”投产之后，再出让土地。
价格杠杆：市场之手激发节地内驱力
为解决长期以来工业用地出让价格与成本之间“倒挂”导致的土地低效、闲置等问题，上海、浙江等地适当提高工业用地价格，通过企业内在的成本约束激发企业节约集约用地动力。
工业用地“摊大饼”的一个主要原因是企业拿地成本低，在二级市场转让有利可图。为解决这一问题，杭州在去年初将工业用地最低价由过去的32万元/亩提高到90万元/亩。“现在二级市场的价格也就八九十万元每亩，对企业来说，一、二级市场之间的比价基本均衡，‘圈地’牟利的空间没有了，土地利用自然而然就节约集约了。”网易杭州公司公共事务总监刘正俊说。
差别税收：“亩产论英雄”倒逼集约
为让多占地的企业多付出成本，浙江探索试点差别化征收土地使用税，通过税收手段促进企业节约用地，以“亩产论英雄”倒逼企业盘活存量，提高使用效率。
绍兴市柯桥区是浙江差别化土地使用税政策最早的试点。这项政策的核心是以“亩均税收”来确定土地使用税征缴。具体办法为“高征高返”，即先把1平方米的平均税额标准从7.3元提高到9.83元，然后分行业根据亩均税收给企业排名，排名靠前的土地使用税有返还，排名靠后的全额征收。“这样，企业低效利用土地的成本增大了，在拿地的时候就会有所考量。”柯桥区地税局税政科科长包关云说。
空间换地：鼓励企业“立体”发展
过去工业用地主要是“平面发展”，很少有立体发展，工业厂房普遍只有一层。一方面企业拿地容易，没有改造动力;另一方面，增加容积率要补交土地出让金。为鼓励企业立体发展，浙江提出空间换地、低效用地再开发试点，企业“零增地技改”不但免征土地出让金，而且还有奖励。
2013年浙江永康市政府颁发了一项特殊奖项——集约用地创新奖。“企业本来想要200亩土地，但只能拿到100亩，所以便自己想办法向空间要地。”能诚集团总经理助理徐建阳说，企业建设高层厂房虽然增加了成本，但扩大了生产，而且政府也鼓励这么做，不但不用补交土地出让金，而且还得到200万元奖励。
浙江省国土厅厅长陈铁雄表示，“空间换地”是提高存量土地利用水平、破解土地资源要素制约难题的有效抓手，当前关键是采取激励措施调动企业积极性。浙江省出台了一系列措施，引导工业企业自行提升改造，鼓励地方对“零增地技改”后超过容积率要求的企业，给予奖励或补助。
