交通拥挤、空气污染、公共服务不足……随着城市人口快速增长，北上广等地的“大城市病”日益突出，城市承载力已经接近极限。《经济参考报》记者调研了解到，近些年北上广几个特大城市持续快速发展，对城市的资源环境、公共服务能力、可持续发展形成巨大压力。尽管各地都明确了人口控制政策、采取了诸多措施，但受经济增长压力、管理体制不顺、功能疏解难度大等因素，实现控制人口规模的目标面临诸多难题。
北上广等大城市承载力逼近极限
庞大的人口规模，让大城市像一个气喘吁吁的“肥胖症”患者，“负债累累”导致难以正常行走。
随着人口急剧增长，北上广等特大城市人口与资源环境的矛盾凸显，交通拥挤、空气污染、公共服务不足等“大城市病”日益突出，城市承载力已经接近极限。
数据显示，北京市机动车已超过５００万辆，上海、广州等多个城市超过２００万辆，车辆的增加加剧了交通拥堵。在北京，全市目前年用水量缺口近三分之二，不得不依靠超采地下水、从外省调水“解渴”。暑期北京城区日供水量逐渐上升，北京市自来水集团预测，今夏城区日供水量将达到３１０万立方米至３１５万立方米，接近３１８万立方米的日供水能力极限。
在广州，去年不少生源密集地小学学位紧张、“僧多粥少”，其主要原因是当年出生的流动人口增幅超过２０％。由于人口多，广州一天要处理１．４万吨垃圾，主城区要处理９７００多吨垃圾，１天要处理污水４６５万吨。
庞大的人口规模，让大城市像一个气喘吁吁的“肥胖症”患者，“负债累累”导致难以正常行走。为了控制人口规模，北上广等特大城市均采取了一系列措施：
——“积分”进城，规范外来人口落户。早在２０１０年，广东便实施流动人口办居住证及积分入户制，截至今年７月底，已发放４８７２万张居住证，涵盖公交、小额消费、金融等多种功能。上海于２０１３年６月印发《上海市居住证积分管理试行办法》。
——功能疏解。一是在郊区建设城市“副中心”，二是将部分产业迁移至周边省市。在北京，大红门服装市场已经确定外迁河北白沟，白沟大红门国际服装城一期将于９月底试营业。广州积极建设城市副中心，促进人口逐步向两个新城区和三个副中心集聚。如今老城区周边的新区都已覆盖地铁公交，完善与毗邻城市的交通接驳，医院、学校也在配套完善中。
——规范社会管理。北京、上海等城市均在推进打击黑车、拆除违建、打击群租等工作，在提升社会治安的同时，也增加了无固定工作、无合理居所的外来人口的生活成本，对控制外来人口也起到一定作用。
北上广每年增加一个中小城市人口量
在北京、上海、广州等特大城市，每年增加的常住人口数量达到四五十万人，相当于一个中小城市的规模。有专家表示，北京目前常住人口已是１９８６年的两倍多，相当于“２６年长出一个北京城”。
根据《国家新型城镇化规划（２０１４－２０２０）》，人口在３００万至５００万之间的为大城市，城区人口５００万以上的算是特大城市。截至２０１０年，人口在５００万至１０００万之间的中国城市达到１０个，１０００万以上的城市有６个。记者了解到，在北京、上海、广州等特大城市，每年增加的常住人口数量达到四五十万人，相当于一个中小城市的规模。
近十多年来，北京的常住人口以每年近６０万人的速度持续增长，近两三年增速略有所放缓。２０１３年，北京市常住人口２１１４．８万人，较２０１２年增加４５．５万人，增长２．２％。有专家表示，北京目前常住人口已是１９８６年的两倍多，相当于“２６年长出一个北京城”。
其中，外来人口是新增常住人口的主力。２０１３年，北京市常住外来人口８０２．７万人，占比３８％，同比增长３．７％，新增外来人口占当年新增常住人口的６３．５％。“十二五”的前三年，全市常住外来人口增长９８万人，年均增长４．４％，占全市新增常住人口的６４．１％。
记者从上海社会科学院了解到，１９９３年到２０１２年，上海常住人口从１３８１万增加到２３８０万，平均每年新增５２．６万，年均增长２．９％。２０１３年，上海常住人口突破２４００万大关，达到２４１５．１５万人，比上年增加３４．７２万人，其中外来常住人口９９０．０１万人，占比４１％，较上年增加２９．７７万人。
在广州，情况也不容乐观。２０１３年末，常住人口１２９２．６８万人，其中，户籍人口８３２．３１万人。这比２０１２年第六次人口普查时的１２６０万人增长了约３２万人，从２０００年到２０１２年间，广州常住人口每年增长达４３万。
据预测，如不采取有效调控措施，２０２０年上海常住人口将超过《上海市主体功能区规划》中全市常住人口总量２６５０万的人口规划目标，２０３０年将达３０００万人左右。
遏制人口过快增长面临诸多瓶颈
各地仍存在ＧＤＰ思维惯性，担心产业结构调整会导致经济发展减缓、税收减少、失业等问题。一些高耗能、劳动密集型的“纳税大户”本不适合在大城市发展，但是，地方政府为了自身利益，转移或外迁的难度很大。
记者在北上广调研了解到，尽管各地采取了一系列控制人口过快增长的措施，人口增速有所趋缓，但是绝对数量仍然大幅增加，对城市健康运行和持续发展造成巨大压力。目前，人口规模控制工作面临多重阻力。
一是人口管理体制不顺，多方合力尚未形成。据了解，上海在２００８年成立了市人口综合管理和服务领导小组，办公室设在市公安局，成员单位有２５家，但各部门各自为政、工作机制不畅。目前，居住证登记与信息汇集系统化程度较低，信息合建共享机制不够顺畅是重要原因。
二是“ＧＤＰ思维”下“以业控人”推进力度不足。记者发现，各地仍存在ＧＤＰ思维惯性，担心产业结构调整会导致经济发展减缓、税收减少、失业等问题。一些高耗能、劳动密集型的“纳税大户”本不适合在大城市发展，但是，地方政府为了自身利益，转移或外迁的难度很大。
三是相关政策不到位，“以房控人”政策力度不够。比如，上海在２０１１年７月颁布的《上海市居住房屋租赁管理实施办法》对城乡结合部的农民房屋出租缺乏具体政策，对“非改居”的厂房出租没有明确规定。虽然规定了违章建筑及危险房屋不得用于出租，以及租住人均面积不得低于５平方米，不得分隔搭建后出租等，但执行过程中却由于各部门分工不明确等原因执行力度不足。
四是“单独两孩”等政策给人口控制带来新压力。据北京市卫生计生委测算，政策放开后平均前５年每年将新增５．４２万人左右，此后每年新增约４万人左右。“单独两孩”政策实施将使城六区人口服务管理压力加大，也使幼儿园、小学配置更趋紧张。
以产业疏导引导人口分流
专家表示，特大城市人口膨胀根源在于产业和功能过度聚集，因此有必要对特大城市功能和产业进行疏解，主动舍弃牺牲一些产业，“掉一些肉”，以经济“减负”为人口减压。
记者在调查中发现，北上广等大城市吸引的新增外来人口中，大部分集中于劳动生产率较低的行业，不符合大城市的定位。根据２０１２年第六次人口普查统计，在北京市，就业以外来人口为主的行业主要是居民服务业、住宿餐饮业、批发零售业、建筑业、制造业，在这些行业，外来人口占就业人口的比例分别为７５％、７３％、６８％、６３％、５２％。２０１３年底，在全市登记流动人口中，服务性行业中流动人口比重超过７０％。
在上海、广州等城市，也存在类似情况，对此，北京市发展改革委主任张建东表示，大城市应以产业疏导引导人口疏导。今年上半年，北京市已就地淘汰一批不符合城市功能定位的存量产业，实现了２１３家污染企业停产退出，完成全年任务的７１％。
专家表示，特大城市人口膨胀根源在于产业和功能过度聚集，因此有必要对特大城市功能和产业进行疏解，主动舍弃牺牲一些产业，“掉一些肉”，以经济“减负”为人口减压。
北京市政协调研组建议，要明确产业和功能疏解对象，以扼制“高污染、高耗水、高耗能”为目标，加快清退一般性产业；以控制人口为目标，疏解区域性物流基地和专业批发市场等流动人口聚集产业；以功能调整优化为目标，解决优质公共服务资源配置不均衡问题，并启动部分行政机关及事业单位向外转移试点工作。
专家表示，由于统筹不力、配套政策不完善等问题，目前一些城市的产业疏导进展并不顺利，对此，建议进一步发挥价格对产业结构升级的杠杆作用。具体而言，其一，对不符合城市功能定位的企业，提高其生存成本，促进低端产业加快调整退出；其二，提高新增产业项目准入门槛；其三，对积极转移产业的企业给予一定的租金、税收等优惠政策。
针对特大城市人口规模调控中面临的问题，一些地方政府官员以及专家学者建议，人口规模调控应避免“头痛医头、脚痛医脚”，避免用粗暴的行政手段强行往外“赶人”，而应坚持市场化手段，从强化城市规划引导、促进产业和功能疏解、推进区域协同发展等方面入手，寻求控制人口规模的治本之策。
完善人口规划并强化考核
有关专家表示，要从完善城市规划、强化人口考核机制、推进户籍制度改革等渠道入手，创新特大人口规模调控机制，有效遏制特大城市人口无序过快增长。
第一，建立人口规划刚性约束机制，强化人口指标考核。北京市政协调研组建议，建立复合型的人口调控目标，对户籍人口与流动人口(包括外籍人口)实现全覆盖。在规划体系中将人口规划置于更加重要的战略位置，经济社会发展规划、土地和水等资源利用规划都应充分考虑和切实服从人口调控需要。将人口规模调控、布局调整作为重要因素，科学规划和有效落实区域功能，并纳入区县政绩考核。整合公安、统计、人力社保等各方面数据资源，建立统一的人口基础数据库，定期对人口形势进行研判，建立健全人口总量和分布预警机制。
第二，加大城市违法建筑、违法出租等整治力度，改善城市环境。修改完善房屋租赁管理法规，明晰拆除违法建筑、清理地下空间、打击非法经营、规范企业用工等法规实施细则。加强出租房屋的登记、监管，遏制各种违法行为。华东师范大学人口研究所所长吴瑞君提出，在落实相关严控人口措施的同时，要注意方式方法，避免简单粗暴“赶人”，防止引起社会不稳定因素。
第三，加快户籍制度改革，探索实施积分落户政策。华东师范大学人口研究所所长吴瑞君认为，严格控制特大城市人口，并非是简单粗暴地限制人口流动，反而要以按照开放、公平、包容的精神推进特大城市户籍制度改革，做好顶层设计和相应配套政策，尤其是明确落户门槛，并以实有常住人口为依据提供公共服务。
广东省社科院人口与社会科学研究所所长郑梓桢等专家指出，在特大城市户籍制度改革过程中，将居住证制度作为人口登记管理的基本制度，通过积分落户等措施，促进人口良性流动，促进人口结构优化，并改善外来人口公共服务。
引导人口流向须推进区域均衡发展
专家表示，人们之所以涌入大城市，一个重要原因是看中了大城市的就业发展机会和完善的公共服务。吴瑞君认为，大城市的“虹吸”效应在于其与周边地区的发展不平衡，导致人们纷纷从经济欠发达地区涌入更为发达的地区。因此，要严格控制特大城市人口，关键在于实现经济发达城市区域的平衡与联动。
在区域内合理进行产业布局，将特大城市的部分产业迁移至郊区或周边城市，在带动周边经济发展的同时，也疏解了人口压力。同时，要将大城市的优势产业、高新技术也辐射到周边地区，可以适当考虑迁出部分高新技术企业、高校、科研院所，以带动周边的发展。如北京已开始推进在天津、河北的中关村科技园建设。
加快中小城市发展，以区域整体提升来缓解中心城市压力。专家提出，区域一体化发展是缓解特大城市人口压力的必然出路，加大对特大城市周边中小城市的支持力度，要打通交通基础设施共享体系，推进医疗、教育、养老等公共资源的平衡发展。广东省政府参事黄伟宗建议，在大城市内部，应鼓励卫星城镇的建设，只有城市群才能缓解大城市压力，分散人口过度集中给城市带来的压力。如在广州应鼓励多点布局副中心城镇，这样人口承载力会大大提高。
要完善大城市周边基础设施、商业环境、公共服务配套。一些从北京搬迁到河北燕郊的企业抱怨当地经常断电，路灯也少，孩子读书更是难找学校。因此，要吸引中心城市人口外迁，还需为周边区域提供完善的配套服务。郑梓桢分析认为，优质公共资源的均等化配置是避免人口过度流向城市中心区的关键因素。解决城市人口问题，关键是要消除区域发展中的不平衡现象，促进公共资源在空间上的均衡分配，只有中心城区以外的广大城区也同步发展起来了，才能真正减轻人口持续增长的压力，实现人口有序流动。
