在国务院将剥离融资平台政府融资职能作为2014年深化经济体制改革重点任务的背景之下，《经济参考报》记者在多地调研发现，一些地方的融资平台公司形同于基层主政官员开的“皮包公司”，专职人员只有两三个人，融资平台公司与职能部门或事业单位两块牌子一套班子。而在地方政府庇护下，一些缓释风险的规范融资措施被当成“耳旁风”，采用回购方式举借政府性债务、地方政府继续违规向融资平台公司注资或提供担保、土地储备中心违规与融资平台公司一体化运作等行为屡禁不止，融资平台经营风险和债务风险也越积越多。在这背后，融资平台公司一方面承担政府投融资职能，一方面又被当作市场主体与金融机构对接，畸形的运营模式使其游离于监管之外。
融资平台买好车供地方官员享用
一位县级干部的抽屉里曾一度放着多个平台公司的各种印鉴，外出融资像“讨米”，一个皮包就能全装走。哪个公司适合融资，就用哪家公司的手续。
《经济参考报》记者采访了解到，目前各地融资平台公司经营水平参差不齐，在一些欠发达地区融资平台公司类似工作专班，员工从上至下都是职能部门工作人员。
在湖南，近期整顿之前很多区县市的融资平台，掌门人是一群基层主政官员，公司则形同“皮包公司”。记者在一个县级市与当地分管领导、财税干部、四大平台公司负责人座谈，一个小小会议室就能把人凑齐。这些公司董事长往往由各地常务副市长、副县长等兼任。公司几个关键人物，都是当地政府部门负责人。
一位县级干部说，他的抽屉里曾一度放着多个平台公司的各种印鉴，外出融资像“讨米”，一个皮包就能全装走。哪个公司适合融资，就用哪家公司的手续。相关的公司，有的专职人员就那么两三个人。这些公司的掌门人，虽然都做着几千万、几亿元的买卖，但没有激励和考核机制，一些公司员工只是政府投融资的办事人员，拿的还是科级、处级每月数千元不等的工资。
在湖北的一些地方，融资平台公司与职能部门或事业单位是两块牌子一套班子。一家城投公司负责人说：“公司与市土地储备中心一体化运营，36个人都是事业编制，编制就挂在土地储备中心下面。”在另外一个地市，城投公司员工同样也都是事业编制，因为城投公司还有一个身份，即城市建设资金管理办公室。
融资平台公司政企不分的运营模式让一些党政领导找到了不遵守廉政规定的借口。湖南一个县近期调查发现，全县公务车辆编制核定为387辆，实际在用公务车数量却多于此数，存在的问题是超标准配备、超编制配备，以企业、私人及协会等名义购置，以各种名义长期借用、调用车辆。清理整顿中，该县县委书记带头交出一辆排量3.5L的丰田汉兰达越野车，此车购买于2011年12月，产权登记单位为县城投公司，而使用单位为县委办。
该县相关负责官员告诉记者，他们在自查自纠中发现的情况，融资平台买好车供地方主要领导干部享用，在其周边地方乃至全国范围内都具有普遍性，是一个潜规则。
公司董事不知融资投向
“比如近期平台有个基建项目做一项前置审批，审批报告竟然马虎到搞错了地名，原来所谓审批就是在现成的模板上换个地名，这次露馅是替换时把关键字输错了！”
一方面承担政府投融资职能，一方面又被当作市场主体与金融机构对接，畸形的运营模式使融资平台公司游离于监管之外，既不遵守市场基本规律，完全听命于行政指令；又缺乏外部监管，风险控制的一些措施在实际操作中难以落实。
从前置审批监督看，一些基层干部反映职能部门对于融资平台公司现在是收费的多，服务的少，负责的没有。湖南一个地级市融资平台公司负责人说，政府的监管可以用一句话概括，“收费名目繁多，收费太高。”每个项目的立项从可研报告编制、评审到环评、交通评审、能源、水土农林，无处不收费，整个算下来评审费用占到项目总成本的2%左右，有些审批收钱之后就走个过场。
他说，“比如近期平台有个基建项目做一项前置审批，审批报告竟然马虎到搞错了地名，原来所谓审批就是在现成的模板上换个地名，这次露馅是替换时把关键字输错了！”
事前监督流于形式，事中、事后监督也落实不了。不少担任融资平台公司董事的国资委、发改局基层干部抱怨，融资平台公司既是政府的职能部门，又是市场中的法人主体，双重角色不伦不类，作为董事一年下来难得开一次董事会，别说监管，连公司经营状况、融资投向都不清楚。
中部省份一地市国资局副主任说，融资平台公司与一般的国有企业有差异，说不清是一个什么概念。既是企业，又是一个正县级单位，与国资局平级，双方都有分管市长，怎么监管？而且融资平台公司都是直接围绕市委市政府的核心工作在转，很多决策国资委没有发言权。
一名基层发改局干部说，国家发改委将预审权限下放给省级发改部门后，地方发改部门承担起企业债券风险防控、存续期监管工作，这种监管实施起来很难，就像同级纪委监管不了同级党委。城投的大项目往往都是地方主要领导的指令，发改部门只能配合，明明知道项目实际投向与申报书不符，也不可能去拆穿。
从融资平台公司内部看，员工纷纷留有后路，无人对公司负责。湖南一个县融资平台公司面临清理，大多数“高管”选择辞职，回去继续做自己的公务员，因为他们认为平台公司没前途、不靠谱。湖南一些干部认为，这种县级平台树倒猢狲散的局面，可能在一些政府性投融资项目上形成管理盲区，有的融资平台公司负责人在写了辞职报告后连电话都不想再接。
风险累积令行不止
在地方政府庇护下，一些缓释风险的规范融资措施被当成“耳旁风”，一些平台公司不仅不清理、制止，还在继续违规操作，饮鸩止渴。
缺乏外部监督，公司管理层又没有动力为企业长远考虑，融资平台公司的风险不断累积。同时，与地方政府深度捆绑在一起的融资平台公司，对国家相关部委的一些缓释风险的措施也打折执行，继续采取违规办法和手段融资，放大杠杆。
记者了解到，一些融资平台公司只考虑眼前投资需求，不计成本发债。去年底、今年初市场利率达到历史性高点时，还是有城投公司在这个时点发债，债王频出。还有基层发改部门干部担忧，有的地区的融资平台公司可能风险已经很大，但融资平台公司没有进行预警，任由风险发展直至爆发。如2011年4月，云南省公路开发投资有限公司向其债权银行发函称：即日起只付息不还本，该公司在建行、国开行、工行等十几家银行贷款余额近千亿元，大大超过了其偿债能力。
记者在调查中了解到，在地方政府庇护下，一些缓释风险的规范融资措施被当成“耳旁风”，一些平台公司不仅不清理、制止，还在继续违规操作，饮鸩止渴。经梳理，以下三种融资行为被多次叫停，然而目前仍然普遍性地运用。
——大范围采用回购方式举借政府性债务行为，即BT模式。去年国家四部委下发的463号文明确规定地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体等不得以BT方式举借政府性债务。然而，在融资额达不到投资需求时，融资平台公司仍普遍性地采用BT模式弥补不足，一些公司还公开地将此作为企业的经营创新。
——一些地方政府继续违规向融资平台公司注资或提供担保。2010年国办19号文、去年的463号文均要求坚决制止地方政府违规担保承诺行为。然而，在融资平台公司从信托、基金公司等影子银行融资时，地方政府提供担保函现象仍然大量存在。记者随机登陆一家信托公司网站，正处于募集期的金禹水投集合资金信托计划公开信息披露显示，“常德市财政局作为直接还款人，承诺到期偿还债务，还款来源有保障。”
——土地储备中心违规与融资平台公司一体化运作。2012年11月，国土资源部等四部委联合下发《关于加强土地储备与融资管理的通知》明确指出，国土资源主管部门统一归口管理土地储备工作。463号文也明确要求地方各级政府不得授权融资平台公司承担土地储备职能和进行土地储备融资。不过，不少地方采取拖延政策，将土地储备中心挂在城投公司名下，有的还是两块牌子一套班子运作。一家投融资平台负责人说：“土地是融资平台公司的命根子，如果真的剥离了，融资平台也就走到头了。”
《经济参考报》记者调查发现，目前一些地方政府融资平台公司融资能力接近枯竭，债务风险快速累积。有关专家提醒，在推进平台公司转型实际操作过程中，切不可操之过急，只能以时间换空间。同时启动配套改革，严格实施预算法，逐步扩大地方发债自主权，建立地方举债刚性约束机制，从源头上控制地方支出规模、举债规模。
做实融资平台造血功能
在专家和业内人士看来，地方政府融资平台公司的债务数额大、风险链条长。短期看，在规范、清理的时候，不能让其自生自灭，得通过注资、赋予特许经营权等形式继续扶持，使其有实际业务，通过多元化经营增强偿债能力。
中南财经政法大学财税学院教授梅建明认为，一是进一步整合和开发公共资源，例如热、电、水、公共交通、停车场、空间广告、地下管网等，提供相关公用事业、旅游、会展、广告等服务，获取较为稳定的现金流。二是发挥平台公司各子公司在基础设施建设领域的技术、管理优势，对外提供工程代建、工程项目管理、园林绿化、环保代建等业务。改善城投公司经营格局。
也有基层干部建议，为增加城投公司现金流，将行政事业单位的闲置资产，无偿划拨给城投公司处置。孝感国资委相关负责人郭振说，一个地市有100多家行政事业单位，初步统计了一下，大一点的行政事业单位闲置资产可能有3000万元，小的也有几百万元，一个地级市行政事业单位的闲置资产估计有10亿元。
对于融资平台而言，最大的风险是流动性风险，当在某一个时点出现兑付危机时，如果能够及时地提供流动性资金，就能活过来。但是这种应急救助目前还缺乏制度性安排。
梅建明教授建议，以融资平台公司为中心，建立城市建设偿债基金，进一步锁定城建项目投资偿债资金来源。偿债基金应按照债务余额一定比例进行提取，由财政部门进行监管，纳入财政预算，融资平台公司进行运作和实施，为公益性项目的债务偿还提供保障。偿债基金来源主要来自土地出让收入、财政预算收入和各类城建项目的行政性收费等。
记者了解到，从银行层面，监管机构已经着手研究缓释存量债务风险的办法，并制定有规范性的处置意见。湖北银监局局长邓智毅建议，对于地方融资平台要遵循“总量控制、分类管理、区别对待、逐步化解”的原则，审慎稳妥地防范和化解风险。既要严格认真执行中央政策，又要灵活把握操作力度；既不能让平台公司放任自流，也不能“一刀切”把平台搞死；既要最大限度地保护银行债权安全，也要适当照顾地方合理的经济发展诉求；既要通过金融政策来化解自身财政矛盾和问题，也要通过财政政策来化解金融矛盾和问题。
完善公司治理结构
有关专家还建议，融资平台公司还应加快经营方式上的转型，由政府主导的公司治理模式向政府与市场共同发挥作用的公司治理模式转变，充分发挥企业的市场主体作用，赋予企业更多的自主经营权，形成政府所有、公司自我运营的、市场化主导的公司治理结构和运营模式。
根据梅建明等专家的建议，其具体办法包括：
——建立公益性项目和市场化项目的“分类经营，分业管理”机制。分类经营是指根据项目的属性采取不同的运营模式：对于经营性项目，项目决策、融资、建设、管理及运营完全由融资平台公司自行确定，相关收益归融资平台公司所有；对具有一定的盈利性的准经营性项目，不能实现完全自我平衡，地方政府应辅之一定的优惠政策；对于公益性项目，则应该完全由政府承担，在欠发达地区，地方政府应当给予相应的政策资源来补偿公司的亏损，融资平台则可适当举债。
——建立具有独立性、相互制约制衡、决策高效的董事会和监事会制度。董事长与执行董事应全职负责公司管理，避免兼职分散精力。董事会尝试引进1名到2名独立董事，提高董事会的决策能力和水平，解决“自己管自己”模式下制衡机制缺失的局面。同时禁止政府公务员兼任融资平台公司非执行董事，减少行政力量对董事会运作的干扰。经理层全部实行聘用制，即职能部门工作人员担任公司高管将不再享有行政及事业编制，与原有单位完全脱钩，完全按企业化、市场化标准进行管理，根据业绩考核实行年薪制，调动经理层的积极性和创造性。
——建立公益性项目政府资源平衡配置机制。地方政府在委托融资平台公司进行公益性项目建设的同时，明确公益性项目的资金来源和偿还方式，实现社会效益和企业效益、政府需要与企业能力之间的平衡。根据项目投入产出平衡方案，通过财政补贴、税收返还、土地划拨等政策扶持来反哺公司在公益性项目上的亏损，即使现阶段不能平衡，也要明确在未来一定时间内实现自我平衡，并最终实现融资平台公司在公益性项目建设上的良性循环机制。
建立举债刚性约束机制
专家认为，融资平台公司高负债的深层次原因在于长期以来，地方财力与支出责任不匹配，地方党政干部靠投资拉动区域经济增长的扩张式思维惯性根深蒂固，举债行为缺乏刚性约束，毫无节制。要从根本上解决融资平台公司的现实困境，需要纠正这些体制机制性错位，增加地方财政性收入，建立规范的举债融资体制。
建立地方的举债约束机制，对增速上限、债务规模上限出台明确的指标。湖北省农发行信贷三处处长郭艾说，应该从国家层面对地方债务膨胀速度做出指引，把速度降下来，比如设定每年的债务增速不能超过地方财政收入增长水平。
方正东亚信托公司首席风险官方灏建议，除了对债务规模增速设置上限，还需要对区域债务总量规模设置上限，倒逼风险高的地区降低投资强度。他说，当前的约束往往针对单个融资平台公司、单个业务，信贷资金少了，其他的融资新花样又出来了，融资成本越调控越高，融资平台公司债务越调控风险越大。
建立规范的政府融资体制，加快前期配套性准备，逐步打开地方自主发债闸门。湖北省发改委财贸处副处长赵伟说，地方政府债券目前的量还太小，融资平台公司发行的城投债仍是主力，利率居高不下，政府公益性项目承担这么高的利率不可持续。建议参照发达国家经验，允许地方政府自主发债，降低举债发展的融资成本。
