编者按：地方债本非洪水猛兽，合理的负债结构对于地方实现跨越式发展至关重要。然而，随着中国经济进入增速换挡期，地方政府融资能力日趋枯竭而举债冲动一如既往，地方债正面临大考。旧债未偿新债又至。急剧膨胀的地方债务背后是不健全的地方财政体系。病根不除，宿疾难愈。解决问题的关键是规范财政管理体制，逐步放开地方政府自行发债的权力，理顺政府间关系。从今日起，本报拟连续推出四期报道，敬请关注。
“许多地方债务问题快捂不住了。”一位银行部门省级分行的领导说。
《经济参考报》记者近日分赴国内东、中、西部十个省、市、自治区采访发现，部分地区在经济下行的压力下收入增速不断下降、发展方式转变缓慢，债务问题因此凸显。与此同时，伴随土地及房地产市场的陡然降温，过去借债发展、靠地还债的粗放发展模式难以为继，一些地方的债务风险迅速积聚。随着债务进入集中还款期，部分地区对土地更为依赖，逆市场形势加速卖地步伐；银行等金融部门因担忧地方债风险，对政府贷款往往“明松暗紧”，致使不少地方“腹背受敌”。
经济下行 地方政府资金链紧绷
不少地方官员、专家学者认为，地方债问题是我国经济发展艰难转型中的表现之一，和资源问题、环境问题、就业问题一样，因转型缓慢而积聚风险，因局部经济下行而风险凸现。
“如果不是矿业经济下滑，我们的债务可能已经靠自己的财力消化完了。”内蒙古乌拉特后旗党委书记杜占贵说。
乌拉特后旗于2004年实施旗政府所在地搬迁，10年来，漂亮的草原新城拔地而起，一举摆脱了原来蜗居在山沟里交通不便、缺乏用水的局面，而搬迁形成了大量的政府债务。近两年的经济下行，让这个以铜、铁矿采掘业为主的地方财政大幅减收，还债变得遥遥无期。
数据显示，2013年6月底，全国各级政府负有偿还责任的债务20.6988万亿元。地方政府负有偿还责任的债务10.8859万亿元，负有担保责任的债务2.6655万亿元，可能承担一定救助责任的债务4.3393万亿元。部分省本级债务借新还旧数额较大。2013年6月底至今年3月底，9个省本级为偿还到期债务举借新债579.31亿元，但仍有8.21亿元逾期未还。国家审计署财政审计司四处处长雷达说，地方债风险虽然总体可控，但由于全国财政收入不可能打通使用，并不排除相当一部分地区存在风险。
在一些政府债务风险突出的地方，债务问题和局部经济下行互为因果，多年来行之有效的“投资拉动”难以为继。据国家统计局发布的数据显示，今年前4个月，全国固定资产投资增速下探至近13年来的新低。随着房地产市场的分化与波动，一些地方投资动力因“去房地产化”而快速减少，而以政府债券为主体的新的地方政府举债融资体制才刚刚开始试点，原本对房地产和市政建设依赖度高的地方面临“失速”威胁。
中部省份的一位官员说，近年来大搞举债发展，让一些地方更加依赖土地财政，统计数据显示，这个省财政收入中非税收入占比高达3成。在原有举债、融资、投资、建设模式无法持续时，很多县市区财政不得不依靠财政“空转”、税收“过桥”、征过头税来完成指标。
部分债务问题突出的地方，“旧债还不起，新债借不到”的尴尬处境，让政府的资金链面临严峻考验。在北方某城市采访时，巧遇区长被一位债主堵在会议室门口要账，区长说：“没钱，真的没钱，你要是不信，去财政局查一查，要是有钱不还，别说是好区长，我连个好人都算不上了。”前不久，因为财政补贴不到位、银行利息还不起，当地自来水公司中止向部分区域供水，政府被迫急调数十辆水车应对。
与资金链一同遭受考验的还有政府信誉、社会稳定和信用环境。“新官不理旧账”、“闹大给钱、不闹不给钱”、“一旦完工就不给钱”的现象较为普遍。尤其在中央对干部作风保持高压态势的情况下，一些干部在还债问题上“不吃不喝不作为”的问题突出。有些政府官员对待债务“击鼓传花、得过且过”。因为没有还账计划，多数接受采访的讨债者表示“十年八年看不到希望”、“彻底看不到希望”。长期讨不到债、又欠着高利贷的建筑商张震说：“我每天就做两件事，一是躲债，二是要账。”
地市萎靡 为还债“广卖薄收”
在不少地方，来自土地的财政收入都在萎缩。地方政府想加速卖地，但开发商往往无心也无力接单。“由于地价下跌，我们今年的财政收入至少要降低25%，”辽宁一位省级开发区的官员对记者说，“我们还算好的，好多地方比我们还惨。”
在南方一个建市只有12年的新兴地级城市，其经济基础薄弱，现有土地储备1万亩。《经济参考报》记者了解到，该市主要通过土地抵押方式融资，还款也主要依靠土地出让。市政府一位熟悉情况的官员介绍说，其地方债务进入集中还款期，2013年要还款7亿多元，今年这个数字增长到15亿元。由于近期土地市场不景气，已经出现多次土地流拍现象，为了能把地卖出去，当地只好采取了划小块卖地的办法。
记者了解到，该市政府对面环境最好的地段，也就是其耗资数亿元建的水城沿线，高层住宅最贵的不过每平方米3400元，而老城区则大多只需要2500元左右。这仅相当于一般县乃至镇的房产价格。“没有钱只能靠卖地，”当地一位官员说，“价格低也要忍痛卖，一旦资金链断了，进金融机构的黑名单就更糟糕了。”
越是地价下跌，为还债越需“广卖薄收”。在东部沿海一个靠近城区、总人口不过15万人的乡镇里，镇区人口不过3万人，在2006年时楼房开发面积只有3万平方米，到去年楼房存量已达350万平方米以上。在介绍今年发展规划时，镇长原本自豪地说今年再开发200万平方米，但面对记者的置疑，他又自言自语地改口说：“现在城区的房子确实饱和了，今年再开发的面积是不是太多了？这个数字以后应该有调整。”
该镇长确有无奈之处。他给记者列举一个当地财政收入账单的构成：60%来自于土地，工业税只占12%，商业税占18%，另外10%靠餐饮业。“2000多个小摊小贩都要去收税，越来越难收。地要卖少了，不但债难还，财政供养人口的饭钱都难找。”
欠发达地区要加速发展，往往更会借土地做文章。广西土地偿债规模只有700多亿元，但土地偿债比例高达38.09%。广西地方债结构中，地方债增长的主力在市本级政府，而广西债务支出中，土地收储支出较大，在实际经济运行中，地方政府对土地收储的投入大，对土地收入也会格外依赖，因为土地财政作为政府性基金收入，主要受益方即是市本级和县本级政府。这直接表明，越是依赖土地财政的地方，必然会加大推地规模。
融资收紧 地方官员“走投无路”
地方靠卖地还债的窟窿有增大之势，而银行、信托公司等融资渠道却在不断收紧，这让不少地方政府官员在还债问题上感觉“腹背受敌”。
记者从监管机构了解到，近年来政信合作产品数量日渐走低。2013年，国内第一个理财产品电子化监管平台已在上海上线，3290款产品中，信托融资类产品增速明显放缓，其中政信合作产品自2013年下半年起出现下滑，还有的信托公司政信合作项目被叫停。
在中部某省银监分局提供的材料中，记者看到，由于注意到未来三年辖内平台还款压力将明显加大，银监部门要求加强对地方政府融资平台贷款风险管控。今年，针对该省省会城市近三年平台贷款还款过于集中的情况，督促相关银行根据平台公司和建设项目具体情况，分别采取“及时收贷、收回再贷、据实定贷、引资还贷、只收不贷”的方式，以缓释存量平台贷款风险。
湖北一个三线城市城投公司负责人介绍，发展滞后的城投公司资产负债率虽然不高，同样融不到资。现在正规的融资渠道只剩下两条，一是向政策性银行申请贷款，二是发企业债，其中政策性银行的贷款对用途有严格限制，融资额也非常有限。再加上融资平台公司利用原有划拨土地进行开发建设或转让，还得补缴土地价款，让城投公司本来就紧张的现金流更加捉襟见肘，只能拆东墙补西墙。
“十个茶壶七个盖，许多地方债务问题都快捂不住了，”一位银行部门省级分行的领导说，“由于风险监管要求很严，现在银行跟地方政府只能握手不敢拥抱。”
湖南一位地级市的副市长向记者诉苦：“现在从银行融资越来越难，逼得政府一天到晚找抵押物。银行的贷款财政担保已经不灵了，必须要人大‘背书’。不少地方被迫通过中介机构融资，高利率也要咬牙贷，短期过桥资金的利率甚至达到15%。一笔钱拿下来，到账的资金已扣除利息，剩下的拿出很大一块去还旧，饮鸩止渴，越来越难以维持。”
| |
政策渐紧导致地方融资能力几近枯竭 |
| |
地方融资平台：运营收入尚不够偿还利息 |
“如果是正常的公司早破产了。”湖北一落后地市城投公司的负责人对《经济参考报》记者苦笑道。据他介绍，经过几轮增资，该市城投资产达到221亿元，近年来每年需偿还本息8亿到10亿元，明年进入偿债高峰，需偿还本息12亿元到15亿元，公司每年的利润实际只有3亿元。
《经济参考报》记者日前在采访中了解到，目前融资平台公司化债几乎完全依赖政府土地出让收入，自身造血能力普遍较弱，有的公司资产回报率只有1%，运营收入连偿还利息都不够。
以上海陈家镇建设发展公司为例，该公司设立依赖政府资本注入，经营依靠土地开发，“造血”依赖补贴。该企业在发行13崇明债公告时表明，2012年陈家镇建投利润总额为1.92亿元，同期资产总计约102亿元。2010年、2011年和2012年分别给予发行人财政补贴1.37亿元、1.86亿元和1.9亿元。其中，2012年补贴额几乎与同期利润持平。
作为最主要的政府性债务举债主体，融资平台公司近年来数量迅速增多，融资规模急速膨胀。然而，在土地宽松和货币宽松“双推动”因素发生根本性变化的背景下，前期已经累积下来的巨额债务和刹不住的新增融资需求，成为地方融资平台不得不面对的难题。而目前不少融资平台公司融资能力接近枯竭，潜在风险逐步暴露。
融资能力受限的首要原因在于融资平台公司存量债务居高不下，部分经济较发达地区公司资产负债率逼近监管上限。审计署去年底公布的《全国政府性债务审计结果》显示，截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务10.89万亿元中，7170个融资平台公司负有偿还责任的债务4.08万亿元，占地方政府债务总额的37%，32个省市自治区融资平台公司平均额1273亿元。
分区域看，重庆38个区县共有175个融资平台公司，平均资产负债率为51.83%，融资平台公司中政府负有偿还责任的债务达到2369.66亿元。上海68个融资平台公司举借的债务中政府负有偿还责任债务额1726.67亿元。江苏融资平台公司举借的债务中政府负有偿还责任债务额3504.58亿元。
融资能力受限还由于监管部门对融资平台公司的信贷政策、土地政策不断收紧。中国法学会财税法研究会常务理事、武汉大学法学院教授熊伟介绍，以国务院2010年下发的19号文为标志，国家层面连续出台多个通知规范融资平台公司行为，2008年后融资平台狂飙突进的势头被遏制。一方面，银行表内、表外资金进入融资平台公司越来越难，另一方面，土地出让制度的规范、资产注入的严格也让融资平台公司举步维艰。
在融资平台公司融资能力接近枯竭之时，建设任务、融资任务却未见放缓，支出项目越来越多。比如新城镇化、棚改、保障房等民生项目需要推进，城市基础设施建设、交通枢纽等待升级改造，为招商引资配套的园区建设也在进行。“以支定收”的经营理念导致平台公司举债需求仍在刚性增长，没有尽头。
中部一个地市开发区融资平台公司负责人介绍，每年按照年初布置的建设任务，开发区每年需融资40亿元，实际能融到20亿元就很不容易了，这导致很多项目延期，有的区域建房拖了几年都没有建起来。
债台高筑又高度依赖土地市场的融资平台，在今年房地产市场萎靡不振之时，感到前所未有的偿债压力。中部一市开发区城投公司总经济师说，目前平台负债余额25亿元，今年需还本付息8亿元，明年达到10亿元，还债几乎得靠土地出让。现在全市每年只有4000亩到5000亩土地出让计划，分到开发区的指标有限，再加上近期三四线城市房地产市场也不好，最终土地能否拍得出去，价格多少，都是未知之数，压力很大。
中部一名基层发改局官员悲观地说，平台公司运营高度依赖土地市场，经营收入90%来自土地运营，还债资金来源绝大部分靠土地出让金，贷款、发债券的抵押品也是土地，资金链其实非常脆弱，而且抵押的资产有些是湖面等不可能转让的无效资产。今年三四线城市房地产市场遇冷，不可避免会逐渐传导到土地市场，融资平台、地方政府恐怕需要提前做好“过冬”准备。
