中国的城市化是典型的政府型城市化，政府角色如何定位，直接关系到城市增长的效果。观察和研究其它已基本完成城市化进程的发达国家政府在城市化过程中如何定位、扮演何种角色对中国的城镇化发展大有裨益。作为当今最发达的国家，美国的一些做法值得学习借鉴。
政府由被动参与到主动制定政策
美国从未提出过城市化率、没有明确的城市化战略的概念，是不是说明美国没有城市化政策？美国在城市增长中，政府是不是一直都是无所作为？情况并不完全是这样。
美国城市化早期阶段16世纪前北美已有许多小的城市聚落，17世纪的英国殖民统治奠定了美国城市体系的基础。19世纪开始的40年是美国商业城市化时期，到1840年代之后，美国迎来了工业城市化时期。1920年是美国城市化重要的时间节点，这一年美国的城市化率达到50%。在这期间，美国的城市数量增加、规模扩大，主要是自发的力量所致，美国政府一直奉自由竞争、不干预的思想为圭臬，认为私人企业的市场竞争将一直引导美国经济走向繁荣。政府更多扮演被动角色。
而1920年代的大萧条是美国城市化转型发展的关键阶段。美国的城市增长政策实际上开始放弃自由放任，转向以市场机制为主、政府积极参与的新阶段。
从1929年10月起，美国进入大萧条时期。1929年美国失业率约为3%，1933年上升至25%。大萧条对重工业城市造成重创，如匹兹堡、底特律的失业率达到50%以上。大萧条还造成美国乡村至城市的移民、海外向美国本土的移民停滞不增，美国城市化过程放缓，城市增长严重减速。大萧条促使美国人开始反思新的城市增长政策。
1932年，富兰克林·罗斯福就任美国总统，开始了著名的“罗斯福新政”，其核心思想就是沿用凯恩斯对经济的干预。大萧条之后，美国又经历了“二战”中迅速恢复以及治理“郊区化”问题等不同发展阶段，经济发展起起伏伏，但总体而言，大萧条之后，美国政府主动参与城市增长的程度比以前有明显提高，政府转变角色地位，通过制定与实施城市增长政策成为美国城市化发展的重要推动力量。
从1920年之后的50年，美国的城市化率达到75%，成为高度城市化的国家。与此同时，美国的城市化地区面积不断扩展，纽约等城市成为当今世界上首屈一指的世界城市，当初还是星星点点的一批大中小城市，连缀成世界上具有强大竞争力的城市群、城市带、大都会区。
城市增长以市场机制为基础
美国政府推动城市增长是以市场机制为基础，高度重视法律法规的权威性、约束性作用，并注重调动公众参与的力量。只有在特殊情况下才短暂使用行政手段。
以市场机制为基础。纵观美国城市化的历史，美国联邦政府和地方城市政府都没有在任何阶段提出过城市化率、再城市化的目标。政府的政策主要集中在为城市化创造条件，比如向城市转移人口提供住房，提供就业补助。其政策的着眼点在于扫除一切不合理的障碍，而把是否向城市迁徙、迁徙到哪个城市等留给公民自我选择。美国城市基础设施和公共服务的改革模式，也是基于市场机制而进行设计。由于市场机制发挥作用需要一段时间，所以美国很多城市增长政策的出台往往会略有滞后。典型的例如针对城市的粗放增长，这种现象20世纪20年代开始萌芽，40-50年代再度兴起，60-70年代后达到高峰，但直到90年代才列入政策研究议程。城市化政策时间滞后的一个原因，是美国强调市场机制选择是第一位的，条件不成熟时不能以行政手段强行、提前对经济、社会进程以及公民的自由选择予以干预。
通过法律手段促进城市增长美国是一个法治国家。城市化的任何政策不能与现行的法律相矛盾。如果有新的政策，也要考虑变成法律法规，这样才具有严肃性。美国研究机构、规划师往往也是从法律角度给出城市化政策的建议。早期关于移民数量是否控制、控制多少实际上是通过移民法加以解决的。城市化过程中大量进城人口的住房，是通过“临时住房法案”(1934)、“公共住宅法”(1937)、“民权法案”(1968)等加以解决。有法可依、有法必依使得城市化落到实处。比如，按照1968年“民法法案”(Civil Right Bill)，有色人种和穷人在租房、买房、申请房贷时如遇到歧视，可向法院、住房和城市发展部(HUD)提起诉讼。1988年的修改案进一步改进了实施办法，给予HUD更大的司法管理权，并以法律形式要求一切贷款机构向全社会发放贷款名单。又比如针对粗放增长，美国规划师协会在政府资助下花了8年时间，完成了长达2000页的“规划立法纲要”，核心思想是要通过区划法规的调整对新开发区进行管理。
特殊时期会强化运用行政手段，典型的是罗斯福新政。罗斯福新政被认为是“即兴”的政策。根据新政的提议，美国成立了市政工程管理部、公共工程管理部、工程进展管理部、联邦紧急救助管理部、PWA紧急住房分部、再安居管理局。这些新机构的成立来源于当时罗斯福新政的提议。其中一些机构成立后，经过一段时间运转后，依法转变为常设政府部门。例如，PWA紧急住房分部、当时所做的工作是开展贫民窟治理以及建设公共住房，希望借此缓减大城市贫民窟附近地区的急剧恶化。根据1937年的美国住房法案，该部成了后来的美国住房局。但多数机构只是临时性行政机构，基本目标完成后就予以注销或合并到别的机构。
发动公众力量参与推进城市增长。公众参与代表一种文化，一种机制，一种城市增长的推动模式。在推进城市增长过程中，不管是主动还是被动，美国政府都会深入考虑到如何运用公众参与推动城市增长。首先，围绕城市化与城市发展问题的各种非政府组织众多，政府通过资助这些非政府组织的科学研究，以汲取他们的专业意见。针对美国粗放增长问题，美国政府资助美国规划师协会进行了8年研究，提出长达2000页的建议方案。其次，地方城市政府在推进城市增长过程中，与多种社会角色形成广泛的联盟，形成公众参与的统一力量。在所谓“增长机器网络”中，包括的角色有投资者(投机商、开发商)、有组织的劳动力公司、联邦官僚机构、地方大学、公用事业和交通公司、新闻机构、市区商业机构(商会、银行、主要零售商)、艺术机构(博物馆、戏剧院、展览会)等等。
拉美国家的城市化被概括为“过度城市化”，其典型特征是人口高度城市化但缺乏城市就业的支撑。这其中，巴西最为典型。
50年代以来，巴西的工业化进展迅速。60年代至70年代中期的十余年，巴西经济增长速度年均超出10%，创造了著名的“巴西奇迹”。在工业化的带动下，巴西的城市化获得了巨大的初始能量与运动能量，巴西的人口开始大规模地向城市集中。根据1970年巴西的人口普查结果，巴西城市人口第一次超过农村，达到54%。到了1990年代，巴西的城市化水平就达到了70%。也就是不到20年时间，巴西就走完了从城市化中期到后期的所有过程。这个过程几乎只相当于发达国家的一半时间。但巴西在城市化率快速增长期间，没有充分考虑到城乡结构因素、城市基础条件、工业产业布局、城市体系结构等方面影响，导致城市化率速度增加很快、城市化水平短时间内提升，但城市化的质量却没能同步增长。也就是巴西没有制定相应的城市化政策来“对冲”可能出现的各类城市化问题。
巴西过度城市化的体现
巴西的过度城市化具体反映在以下几个方面。
——城市化水平超出经济发展水平。依据联合国《世界城市化展望》的报告，巴西在拉美国家中的城市化增长速度也是最快的。特别要注意到的是，60年代末以来，巴西的城市化率在跃过50%之后，反而越来越快。实际上巴西从1970年到1980年左右，城市化的增长率约为1.2个百分点，个别年份超过2个百分点。经验数据表明，发达国家的城市化率从50%-75%过程，基本上也是其现代化的过程，人均国民生产总值增加幅度在3倍左右。但巴西于20世纪90年代之前走完城市化这一过程，人均国内生产总值只提高60%左右。尤其值得注意的是，20世纪80年代起的5年，人均GDP不升反降，成为典型的落入“中等收入陷阱”的国家。
——城市化过程中农业问题突出。2009年巴西农村人口约3300万，占全国人口17%左右。巴西城市化过程中，城市人口不断增多，农村人口不断下降。但农村人口下降并没有导致巴西农业生产率的相应增长，这根源于巴西特殊的土地制度。巴西70%的土地为私人有所，土地可以买卖。在农村，0.9%的农场主拥有44.6%的土地，而40%的农民只拥有约1%的土地。农场主囤积土地并非为了耕种，而是出于囤积投机需要。在城市化过程中，农场主获得了更多的土地，耕种产量不断降低；小农场主的产值虽高但规模小，纷纷放弃耕种。种种不利的情况导致在快速城市化情况下，巴西的农业并未得到同等发展，一批失地、失业、无住房、贫困农民成为农村不稳定因素。
——大城市膨胀，小城镇发展缓慢。巴西城市体系的结构特点是，圣保罗与里约热内卢人口规模呈爆炸式增长。1900年，圣保罗与里约都不过几十万人口。1950年，巴西第一大城市圣保罗的人口约为250万人，1980年就达到1350万人。同期，巴西第二大城市里约热内卢的人口由290万人增加到1070万人全国一半以上人口居住在10万人以上的城市中，其中9个大城市占全国人口的29%。相比较而言，巴西的小城镇发展则显缓慢。1970年代巴西城市化率从50%开始向上攀升，进入城市化中后期阶段，人口100万以上特大城市的数量从4个增加到7个，50万到100万的大城市数量从5个增加到7个。而人口2万人以下的小城镇数量从3649个降低为3495个。
——各类城市在地理上分布不合理。全国51%以上的人口居住在10万人以上的城市，其中，9个人口规模最大的城市都在东部沿海地区。1980年，人口超过2万人的城市中，东南部占59%；北部占4%；东北部占19%；南部占13%；中西部仅占5%。
——贫富人口出现高度分化的现象。根据联合国人居署2009年公布的一份报告，拉美是世界上贫富差异最大的地区，而巴西又是其中典型的代表。在巴西，50%的财富集中在10%的富人手里，而最穷的10%只有0.8%的财富。
——生态环境污染。根据世界卫生组织公布的91个国家逾1100个城市的空气污染品质研究报告显示，巴西城市平均水平比可接受的污染标准高出2倍，空气品质恶劣全球排名第44。其中，里约热内卢是巴西空气污染最严重地区。而造成污染的主要原因是工业、汽车和城市垃圾。巴西最大城市圣保罗每天制造垃圾约为2万吨，75%的垃圾被填埋，13%暴露野外，9%用于植物堆肥，仅有3%得到焚烧处理。生态环境的污染已经直接影响空气、水的使用。受汽车排放和工业排放的影响所致，巴西最大工业兼旅游城市圣保罗位列全球最污染城市前列。
巴西应对过度城市化的主要做法
为了解决过度城市化问题，巴西政府采取多项政策。
一是实施有利于农村发展的政策。国家设立协调发展委员会，建立基金会，支持农村发展。为了稳定农业和农民，巴西在农村进行土地制度改革。巴西政府对农村占用土地较多的大庄园主荒芜的土地进行征收。对土地和土地上的附着物分别用国库券与现金两种形式征收，价格参考市场价。对于无地、无其他收入的农民，巴西政府通过发放贷款的方式予以支持，一般设定20年的长期优惠贷款期限，并对前几年的利息予以免除。
二是实施扩展的都市区政策。所谓扩展的都市区，就是采取办法，让都市区的核心区与周边中小城市、小城镇协同发展。如圣保罗老市区50-80公里半径范围内建设了8个卫星城，这些卫星城环境优美，交通相对便利，从事旅游、水产等细分产业，具有一定吸引力。
三是实施区域协调发展政策。巴西区域发展极不平衡，东南部人满为患，中西部荒无人烟。传统上，巴西东南部、东北部是人口高度集中的大都市区，而中西部等地方地广人稀。为了推进区域协调战略，巴西政府于1956年决定在中西部戈亚斯州海拔1100米的高原上建设新都，定名巴西利亚。实施区域协调发展的政策后，各地区的增长率有所变化，例如原先人口过度集中的东南部的年均增长率呈下降趋势。而原先中西部基本上无人居住，到了1980年，全国人口的5%居住在中西部地区。
四是实施促进制造业发展的政策。20世纪80年代以来，巴西采取措施，支持劳动密集型企业发展，尤其是在一些中小城市支持纺织、服装、皮革等产业发展。加大教育培训力度，提升农村转移人口的劳动技能。对非正规就业加大管理力度，既保障就业者权益，又引导非正规就业向规模较大的正规就业形式转变。
巴西在20世纪80年代以来，采取了种种政策措施，试图校正过度城市化带来的问题，收到了一定的成效。但也要看到，过度城市化中的许多问题积重难返，远非短时间内能完全解决。
