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“造城”再抬头 “红线”坚守难 |
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资本粗放圈地
“非粮化”隐患凸显 |
杭州市余杭区的花园村靠近京杭大运河，是远近闻名的水稻产区。最近几年，随着城市扩张，一个大型农副产品物流中心落户于此，占用村里上百亩耕地，与此同时，村民建房、新办企业等建设不断增多，原来稻花飘香的上千亩良田如今难觅踪影。10年来，该村耕地面积减少近一半。
花园村并非孤例。肥西县紧邻安徽省会合肥，1995年时，该县耕地面积约为130万亩左右，而今耕地面积减少到90余万亩，年均减地2万亩。“减少的这些地主要是满足省会城市及本县城经济的发展需要，同时也包括不少农村村民建房和乡镇发展所需。”当地农业部门的一位干部说。
花园村和肥西县是城市化进程中农村耕地“两头挤压”的典型例子。一方面，城市的发展不断侵蚀着农村的耕地，另一方面，农村本身建设用地不断增加，也内耗着昔日的良田。面对城镇化和工业化发展的浪潮以及“资本下乡”的冲击，未来我国18亿亩耕地“红线”守护挑战巨大，前景存忧。
土地存量不断减少
来自国土部的数据显示，近几年我国耕地面积净减少状况得以扭转，但是每年仍有300多万亩耕地被批转为建设用地，然后根据“占一补一”要求进行占补平衡补充。
公开资料显示，前些年我国耕地减少严重，1998年全国耕地面积尚有19.45亿亩，仅过7年，到2005年就已降至18.31亿亩，非农建设占地成为罪魁祸首。
北京师范大学环境学院教授赵烨专门核查过1997年到2010年的非农建设占用耕地面积——2746.5万亩，相当于半个海南省的版图。
为了弥补建设占地的缺口，深化耕地保护责任制，从2000年左右我国土地管理明确占补平衡原则，即“占多少，垦多少”。然而，《经济参考报》记者在基层采访发现，这些所谓新增的耕地质量不少“看起来很美”，“占优补劣”、“硬占柔补”已经严重危害耕地的质量。
中国土地勘测规划院土地研究所研究员刘康调查发现，近年来不少省份的耕地资源越来越少，占补平衡越来越难，只能被迫开发边界土地。粗略估计，我国每年占用耕地中一半是水田，而补充的耕地中水田不到20%。
曾经发生在浙江龙泉、景宁等地的农保田上山，就是耕地占补平衡走样的极端体现。欠发达地区承担发达地区的造地任务，获取指标交易费与实际造地之间巨额差价，甚至破坏本地生态将耕地造在山上、风景区之内，根本不能耕种。
粗放“圈地”冲动不减
在鄂豫皖赣川渝陕浙等地采访期间，记者强调感受到还处于工业化城镇化发展阶段中的这些地区占地扩张的冲动。
在不少地方，“大手笔”的新城建设热火朝天，工业园区、创业新区等如雨后春笋，一些农村和乡镇，也不断涌现出占地动则几千亩甚至上万亩的示范园、生态园等集休闲、娱乐、种植于一体的项目。
国土部耕地保护司基本农田保护处处长王磊认为，未来耕地保护更大的挑战来自于城市建设用地的几何式扩张。
“随着中西部地区城市化快速发展，不少地方兴起了‘新城区’建设热潮，‘造城运动’重新抬头，这些地方往往采用外延扩张的用地方式，大规模占用耕地在所难免。”王磊说。
江西省政协副主席陈清华说，当前地方政府的融资平台进入偿债高峰，而经济形势却持续回落，税收下滑，在这种情况下，地方政府特别是县市两级依赖土地财政维持运转将愈发严重。
“如今到基层所过之处，几乎都是工地，到处都是征地拆迁。有的县少的卖地几个亿，多的十几、二十个亿。中部很多地区甚至只有四五个亿税收，却有10个亿的土地收益。”他担忧地表示，自从十八大提出要大幅度提高农民征地补偿标准后，地方反而趁势而上，掀起了近乎疯狂土地收储热潮，都想赶在新政出台前低价获取农民的土地。这样下去，耕地侵占只会增加难以减少。
随着土地流转的加快，资本下乡进入农业领域从事生产经营越来越多。不少资本进入农村是想踏踏实实从事农业规模经营，但也有一些带着“圈地”的冲动。
安徽淮南一位农业企业负责人告诉《经济参考报》记者，他身边有不少原来做地产或商贸的朋友，现在都打起了到农村包地的主意。“现在进去，租金成本低，而且有补贴，未来这些地一旦升值，他们赚得更多。”
更严重的是，耕地后备资源消耗将尽。国土部农地管制处处长孙鲁平说，从长远看，保持耕地平衡的能力是有限的，因为占用、生态退耕、灾毁等会减少耕地。
据介绍，一是后备耕地资源有限。能开的地都开了，尤其是位于平原河谷等地的后备资源已经没有，边远山区后备资源有，但是难以起到补充耕地的作用，2001年的时候后备资源还有1亿多亩，但是十多年后，现在实际上已经没有那么多了。现在估算，基本都用完了。二是后备资源分布不均匀。东部地区是传统农业区，能开的都开掉了，贵州、云南等生态敏感地区还有，但是不能破坏生态，占补平衡不同省份面临的压力是不同的。
“粮地”减少隐患重重
现有耕地数量不断减少，补充耕地质量不尽如人意，刚性需求持续增加，面对重重挑战，不少基层干部和专家对守住18亿亩耕地红线的前景感到担忧。
国务院发展研究中心农村经济研究部部长徐小青忧心忡忡地说，就目前各地调研看到的情况，地方政府现实利益太大，十八亿亩的“红线”坚守困难。“地方政府迫于财政压力，特别是粮食主产区的地方政府也日益面临财政增收压力，对守住红线担负国家粮食安全的责任意识逐渐淡漠。”
一些不愿意透露身份的基层农业干部坦言，这几年虽然国家粮食连续创造了“九连增”的奇迹，但必须看到，同时全国生产净调出的省份在不断减少，我国粮食进口量已经连续三年增加，并且从过去的一两个品种到去年小麦、玉米、水稻三大主粮首次全部出现进口的状况，这些苗头信号都值得警惕。
一些基层干部甚至坦言，过去为少缴农业税，地方上报的耕地面积要少于实际耕地面积，这些“黑地”成了近年来确保粮食增产和弥补建设用地需求的重要调剂手段，而今随着这部分存量的消耗，土地已经进入警戒线。
国土部农地管制处处长孙鲁平表示，如果“占优补劣”问题一直存在，以全国每年占用耕地300多万亩测算，如果因地力撂荒仅1个百分点，就有1800万亩。再加上资本圈地带来的“非粮化”隐患，真正种粮的地还有多少不容乐观。
中国社科院农村发展研究所研究员党国英直言，目前我国的耕地保护工作不是很成功，地方政府经常骗中央、骗卫星。一些地方政府通过变更规划或先占后补等手法，一步步将基本农田蚕食成可耕地再变成建设用地。
“中国GDP总量的90%以上主要靠城市经济产出，而各类城市主要集中在平原、河谷地带，其周边土地大多是我国的优质耕地。这些城市经济部门占了大约1亿亩土地，平均1亩地产出GDP近50万元。近些年国家对农田占用严格管控发挥了作用，每新增1亩建设用地产出GDP约220万元。”党国英说。
按这个数据推算，我国GDP总量未来20年要赶上美国，达到320万亿，还要占用优质耕地1亿亩以上。我国优质耕地每亩可产出粮食约1吨，这意味着要损失1亿吨粮食产量，占到现有粮食产量的18%左右。
随着城镇化加快推进、征地补偿预期大幅提高，一些地方政府已经开始大规模收储土地，耕地保护形势异常严峻。
在当前形势下，经济发展是地方政府的主要考量目标，“地根”成为有效的调节手段，土地一次次成为刺激经济、保增长的手段，“以地为导”的发展模式不光吞噬掉大量的耕地，也为我国经济转型埋下重大隐患。
据有关部门统计，2012年二季度全国不同用途的土地平均出让价格为：商业服务业用地为5728元/平方米，住宅用地为4522元/平方米，工业用地为659元/平方米。工业用地的价格仅相当于商服用地价格的11.5%、住宅用地价格的14.6%。这样的供地价格结构表明，政府在出让工业用地时绝大多数是亏本的。但为了今后的税收和就业，亏本也要出让工业用地。
中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文表示，过低的工业用地供地价格，一方面使被征地农民和城镇居民的利益严重受损，另一方面又引发相当部分工业企业可以不顾投资成本而无序扩张。这是制约我国经济发展方式转变、产业结构调整升级的一大原因。
“让地方干部再不敢多占耕地用来搞建设。”一些土地问题专家说，改变“以地为导”经济发展模式，关键是要改变目前外延扩张的用地模式，注重存量用地的潜力挖掘，通过集约节约用地在既有的土地上获得更多产出，只有发展方式转变，全社会用地扩展势头得以遏制，耕地被大量占用的情况才能扭转。
国土资源部耕地保护司基本农田保护处处长王磊说，耕地保护，首先是要少占耕地，其次才是“优补”耕地，当前亟须建立两项基本制度，约束地方少占耕地：把耕地保护纳入对党政领导干部考核，而且作为一项重要考核指标，用制度约束地方政府扩张“地根”的冲动；对地方党政领导实行耕地保护离任审计，将耕地保护作为官员为官一方的重要评价指标。“耕地保护也是政绩”，“耕地保护不能光喊口号，必须见行动，制度硬起来地方领导才真正重视。”
“划定永久农田保护区，区域内耕地只增不减，以法律法规形式枚举可以占用的例外情况，真正让耕地保护制度成为不能碰、没法碰的‘红线’。”北京大学城市与环境学院副教授林坚、浙江丽水市国土资源局总规划师赵力强等人建议，同时要因地制宜对地方进行考核和转移支付分配，“永久农田保护区，耕地保护是第一位的，如果做得好，就应该认定为考核优秀，得到更多转移支付，否则，在考核指挥棒下，耕地保护只能停留在口号层面”。
国务院发展研究中心农村经济研究部研究员秦中春建议，鼓励进城农民将农村宅基地复垦为耕地，建立耕地占补平衡指标和农村建设用地复垦指标省内异地流转机制。同时建立新增耕地经济激励机制，实施耕地保护责任目标的利益补偿。在有条件的地区和城市，对农地使用者特别是基本农田保护人，通过建立农地保护补偿基金进行适当补贴，调动农户保护耕地的积极性和主动性。
作为城乡统筹改革实验区，四川成都在几年前就探索设立了耕地保护基金，这种耕地保护新机制的具体做法是：按照基本农田每年400元/亩、一般耕地每年300元/亩的标准，由政府向拥有耕地的农户发放耕地保护补贴；补贴主要用于为农民购买农村养老保险；政府与农民签订《耕地保护合同》，农户承担耕地保护责任，违约将被追回补偿款并承担相应处罚。
“耕地保护一定要调动起农民的积极性，不光让他们获得耕地保护长远好处，也得到短期收益。”浙江省土地整理中心副主任黎增锋说，目前浙江也在几个县开展耕地保护补偿试点，向拥有耕地的农户发放耕地保护补贴，有效调动了农户积极性，改变了此前耕地保护“政府热农户冷”的状况。
国土资源部农地管制处处长孙鲁平表示，耕地占优补劣将一直存在，难以解决。相关专家认为，在占用耕地不可避免的情况下，必须通过最大限度提升造地质量确保耕地生产能力。
基层农业部门人员建议，在造地过程中尽快引入专业的社会化力量，改变目前部门主导、主办的造地方式，向民间资本放开造地、土地整治项目，让最会造地的人来造好地。
与此同时，在造地标准制定、实施、验收上实行分离，即造地标准由农业、国土、水利等涉农部门共同制定，具体实施由国土部门实行招投标引入社会力量完成，验收环节由农业部门主导引入社会监督力量共同完成，实现“造地的不验收、验收的不造地”，通过相互监督制约提升造地质量。
浙江宁波市鄞州区自2011年起，冒着企业转投他处的风险，将每亩土地成本提高3万元专门用于表土剥离，待新造地时将表土运输过去覆盖。《经济参考报》记者在鄞州区鄞江镇宣裴村新造的100多亩土地上看到，用于熟地而种植的毛豆颗粒饱满。“这都是用耕地表土覆盖过的，再耕个三五年，就是能出粮食的好地了。”宣裴村村民吕承勇说。
土地供应要保耕地、保发展、保生态，但随着城镇化快速发展，土地“三保”目标受到重重挑战。新型城镇化需要稳定土地供应作为支撑，也亟须改变先前粗放用地、大量占用耕地的老路，因此土地挖潜“开源”势在必行，但在此过程中需对国土“留白”、保护涵养好生态。
国土资源部相关负责人表示，新型城镇化必须坚守积极用地政策，适度投放增量，大力挖掘存量，拓展发展新空间。地方国土部门表示，当前全国都在规划新城、搞新区，但实际上存量建设用地的潜力仍没有充分挖掘，如果释放出存量土地的总和效益，完全可以满足城镇化用地需求。
按照测算，上海等地的工业用地、商业用地、住宅的规划面积都超过了实际需求，具有巨大的存量盘活空间。为实现“三保”目标，今后的土地供应方式必须要靠存量，增量只能作为补充，集约节约用地成为必由之路。
相关专家认为，当前亟须系统性实施土地整治、引导政府企业集约节约用地，深挖存量土地潜能。
当前，农村土地浪费严重，亟待通过政策创新“盘活”农村集体建设用地，耕作条件好的复垦为耕地，其他的可通过“增减挂钩”补充城市建设用地。目前，重庆、成都、嘉兴、温州等地纷纷实验宅基地退出机制，通过赋予农民自主权实现土地财产权益变现，既解决了农民进程的后顾之忧，也“盘活”了大量闲置土地，为城镇化和谐推进提供了用地保障。
从保耕地来看，在做好“占补平衡”基础上，需要提升耕地质量。目前来看，应突破制约开发低丘缓坡等未利用土地，缓解用地矛盾。同时，需注意统筹规划、保护生态、审慎开发，用好这些宝贵的土地后备资源。
清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明表示，目前我国未利用土地面积总计超过40亿亩，其中包括盐碱地、滩涂地、沙化土地等，至少有9亿亩适宜改造。全国的低丘缓坡土地面积与全国耕地保有量基本相当，有十几亿亩，开发后可以用于建设、生态或者农业。这些数量庞大的未利用土地，如果合理开发，将大大缓解用地矛盾，稳定新型城镇化用地供应。
2011年底国土资源部确定首批低丘缓坡综合开发试点以后，全国多地积极开展了相关工作。但是按照现行土地管理制度，低丘缓坡开发仍受到一些制约：一是土地审批制度制约，低丘缓坡开发一般先要整体平整和布设基础设施，并要留下两三年自然沉降，但是现行规定要求土地平整前必须完成土地征转审批手续，一次性安排好用地计划指标，这对地方来说困难较大；二是土地分类标准制约，按照土地分类国家标准，低丘缓坡多为未利用地和劣质农用地，但行业标准却将其确定为林地或牧草地，标准打架增加了开发难度。
专家建议，尽快调整完善现行土地管理法律政策，破除制约土地“开源”的制度障碍。有关部门应统筹考虑未利用土地综合开发的用地计划、用地类型与空间布局，从未利用地的多用性出发，统筹协调未利用地转为农用地、建设用地和生态用地的比例，合理确定未利用地开发规模、步骤和区划。
当然，低丘缓坡开发需要大量资金和相应技术，地方政府要量力而行，成熟一块开发一块。要严防一些地方盲目冒进、大规模劈山造地，防止地方借低丘缓坡开发之名圈占土地、破坏生态。（本版稿件均由记者沈锡权、杨玉华、王政、孙洪磊、甘泉采写）
