无法绕开的产权问题
“如果政府强行接管某个供热企业，仍然会涉及供热设施产权问题。经营期限届满后如果原产权单位没有取得继续经营权，也会涉及这个问题。真正打官司起诉到法院，政府仍然会输官司”，长春市供热办主任郑海义说，“因为没有上位法支持，这个办法实际上还是一个半截子法”。
政府如何管理公用事业，这些年来一直令各级政府颇费脑筋。
长春市市政公用局局长刘东伟对此深有体会。“在很多时候，我们不是在管理供热企业，而是在求供热企业”。去年冬天，吉林省受极端天气影响十分寒冷，像前几年“暖冬”时一天烧两遍根本无法满足居民室内温度要求。长春某小区供热温度始终只有十二三度，居民天天到公用局上访投诉。刘东伟到处寻找这家企业的负责人怎么也找不到。后来好不容易打通了他的电话，该人却自称正在日本，无法回国……寒潮过去后，他再见刘东伟时坦言当时就在长春。
刘东伟说，供热与其他行业相比，有其特殊性，属于政府直接掌控、未完全竞争的产业，具有规模经济和自然垄断的特征。供热市场化后给监管带来了三大难题：一是质量没保障。民营企业追求利润最大化，赚钱就烧，赔钱关门就跑，要么就是偷工减料，温度不达标。老百姓没有办法，无法选择。二是监管没抓手。对弃管和不达标的小锅炉房，商量不解决问题，政府强行接管又涉及锅炉房产权问题。为了解决一些小区弃管后老百姓挨冻问题，长春市供热办无奈之下曾破门而入接管锅炉房，结果被原产权人告上法庭，赢了民心却输了官司。三是企业难退出。长春市现有400余家供热企业，供热设施建设上无序发展，导致部分区域热网重复建设、有的热网供热能力闲置、有的热网超负荷，无法保证达标供热。一些企业为争夺势力范围，还时有摩擦。
据《经济参考报》记者了解，鉴于市场化以后政府掌控力下降、公共利益受影响，目前国内一些城市已经开始收回公交、自来水、供热等行业的经营权。
在反复的权衡摸索之后，今年供暖期，长春市决定实行供热特许经营，在具有一定垄断经营性的供热行业中引入了市场竞争机制。“特许经营解决了两个问题，一是企业的正常退出机制，二是在供热质量出现严重问题时政府如何介入。”刘东伟说。长春市特许经营办法对大型新建集中供热项目、区域锅炉房和小锅房分别规定了20年、15年和3年三个特许经营期限，期限届满后，政府可以采取招标方式重新选择特许经营者；经营期内，对擅自停热和供热质量不达标，侵害公共利益的行为，供热部门可以按突发公共事件处置，强行接管。
不过，也有业内人士表示，特许经营是把双刃剑，对供热企业是约束，对政府同时也是约束。“过去政府可以居高临下，可以从讲大局、讲政治的角度给企业强压一些任务，比如接管亏弃管锅炉房，寒冷天气不计成本保供热，但是签订特许合同以后，双方就是平等民事主体，政府也要按合同办事，否则同样要承担违约责任。”
另外，长春市供热特许经营办法绕开了一个最关键的问题，也就是供热设施的产权问题。据一位参与特许经营办法制定的业内人士透露，由于长春市供热设施产权结构极为复杂，有归业主的，有归开发商的，有个人买断的，有运行几十年一直没有产权的，还有锅炉房与供热管网产权不一致的……因此，长春市的特许经营办法有意识地回避了产权问题，在特许经营企业经营期限届满后，未采取政府回收供热设施的方式，而是终止合同，重新招标。然而，产权问题现实中可能无法绕开的。
“如果政府强行接管某个供热企业，仍然会涉及供热设施产权问题。经营期限届满后如果原产权单位没有取得继续经营权，也会涉及这个问题。真正打官司起诉到法院，政府仍然会输官司”，长春市供热办主任郑海义说，“因为没有上位法支持，这个办法实际上还是一个半截子法”。
据了解，我国供热行业存在几十年，但是至今没有一部供热法，使得地方政府在制定地方性法规时无所适从。因此，在没有上位法的情况下出台的长春市供热特许经营办法能否顺利实施，会遇到什么样的困难和问题，人们在拭目以待。
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