孙钢:提高个税起征点无助缩小贫富差距
2010-07-19   作者:程刚  来源:中国青年报
 

  正在制定中的收入分配改革方案,令个人所得税调整再次成为关注的热点。日前,北京市政协即建议,应提高个人所得税免征额。广东省地税局也表示,2000元起征点对广东来说明显偏低,广东将向中央申请建立与地区物价水平、通胀系数相挂钩的个人所得税扣除标准浮动机制,提高广东个人所得税起征点。
  多位财税专家建议,个人所得税免征额(俗称起征点)未必需要提高,但应与家庭整体负担和物价指数变化挂钩,决策层应考虑适当降低税率,扩大纳税群体。专家同时指出,目前个人所得税对收入分配的调节作用极为有限,需从税制上加以完善。

  提高起征点可能损害低收入者利益

  目前设定的个税起征点为2000元,这几乎只是北京、上海等一线城市维持基本生活的收入标准。主张上调起征点的人认为,过低的起征点损害了中低收入人群的利益。
  财政科学研究所研究员孙钢认为,一味要求提高个税起征点,不仅无助于低收入群体,反而可能损害他们的利益。作为财税学者代表,孙钢曾参加全国人大常委会组织的个税听证会。
  税收的基本功能,一为筹集收入,二为调节收入分配。孙钢算了笔账。2009年个人所得税收入总额为3949亿元,如把全部个人所得税收入都补给12.7亿左右不纳税的中低收入群体,平均每人每个月差不多可得26元。
  “这个调节力度是大还是不大?舆论动不动要求提高起征点,如果再收缩个税总收入,会是怎样一个局面?”孙钢说。
  1994年至2002年,个税收入每年递增很快,占整个税收比重每年增加大约0.5个百分点。2002年,个税收入占税收的比重达到7.13%,此后徘徊不前,甚至开始逐步下降至2009年的6.26%。孙钢指出,其中一个重要的原因就是,这期间两次提高了起征点,每提高一次,都导致上千万人离开纳税人队伍。
  来自国家统计局的数字显示,截至2009年年底,全国从业人口为7.8亿,其中只有6000万人纳缴个人所得税,约占从业人口的7.7%,其余92.3%的从业人口收入在2000元以下,免缴个人所得税。
  天津财经大学财政学科首席教授李炜光也主张,不应将从业人口大范围地排除在纳税人队伍之外。他表示,纳税是一种义务同时也是一种权利。公民纳完税,自然就会关心税收的用途,用得是好还是坏,预算收支是不是透明,公民的社会主人和纳税权利意识就会增强。
  “如果不纳税,对社会责任的意识自然就差了。从这个角度,免缴个税并不见得是什么好事。”李炜光说,对于生活困难的中低收入群体,可以通过设定极低的税率或者各种宽免的规定,象征性地收一点税,不至于让他们感觉到税收之痛。

  现行税制无助于缩小贫富差距

  按照公平原则,对于勤劳所得应该采取低税率,对于资本所得和一次性偶然所得应该采取高税率。中央财经大学税务学院副院长刘桓指出,现行税制恰恰相反,对于高收入群体勤劳所得实行的税率最高达45%,对于炒股、炒房、中彩票等实行的税率却远低于20%,这种设计非常不合理。
  目前,个税实行九级累进税率制,最高边际税率达45%。出席论坛的专家普遍认为,如此高的税率,只能起到促使富裕群体避税、逃税的作用。
  按规定,年收入12万元以上的高收入群体,需申报个人所得税。2009年共有近269万高收入者自觉进行了纳税申报,共缴纳税款1384亿元,占当年全国个税收入总额的35%左右。他们人均纳税额五万多元,平均每个月缴纳4288元。
  孙钢指出,高税率的结果是,很多高收入群体纷纷开始避税。一些有钱的老板,只给自己发工资2000元,其他的收入和消费,全部从会计上做成“费用成本”。再比如高收入的演艺人员,通常签约只签税后收入,是否纳税,如何纳税,全部由支付方搞定。
  社科院农村发展研究所研究员冯兴元表示,高税率促使高收入群体通过把经营活动转入地下逃税,可征税部分就越来越少。“想通过高累进税率,从富人手里征到比较多的增量税收,是不可能的。”
  孙钢表示,由于个税只能调节新增的财富量,不能调节存量,调节收入差距的作用有限,不能寄予太高期望。
  在李炜光看来,这在事实上导致了一种尴尬,92.3%的从业人口由于收入偏低,免缴个税,对真正的高收入群体,由于大量避税逃税,也无法足额征缴。由于税制设计不合理,个税调节收入差距的功能极为有限。
  “我们到底如何定位个税?是寄希望于发挥其筹集收入的作用,还是发挥调节贫富差距的作用?现在来看,这两个作用都没发挥好。”孙钢说,从筹集收入的作用来看,个税收入不到四千亿元,今年财政收入规模有望超八万亿元,个税收入占比非常低。而其他国家,个税占财政收入比重一般超过10%。
  刘桓表示,公众希望通过个人所得税改革来调节贫富差距,但是目前看来,这个期望可能过高。如果初次分配没有很好解决公平问题,在再分配的过程中靠税收去调节,其作用非常有限。

  个税改革应该怎么办

  出席论坛的专家普遍认为,要实现个税的调节功能,不能仅仅盯着个税起征点,应该从整体税制改革的推进着手,完善个税税制。
  李炜光表示,个税改革,应该更多考虑免征额如何确定,以及税率的合理安排。对起征点应该有一个科学、合理的界定。由于各地生活成本不一样,应该允许不同地区的起征点有所差别,不能搞全国一刀切。此外,在社会保障体系尚不健全的情况下,扣除额应适当考虑家庭的教育、医疗、养老等生活成本支出。
  对外经济贸易大学国际商学院教授王素荣建议,个税改革应考虑通货膨胀的影响,随物价指数调整起征点和税率级距。起征点和纳税级距浮动,能够很好地反映物价指数变化对人们生活成本的影响。
  孙钢认为,应该考虑降低税率,扩大纳税群体,而不是一味地要求提高起征点,让更多的人离开纳税群体。老百姓最希望的是减轻税负,相比提高起征点,降低税率在减轻中低收入群体税负方面的作用,显然更为有效。
  冯兴元主张实行低税率模式。他举例说,保加利亚实施了10%的单一税率改革,税率大大下降,但整体税收收入大大增加。俄罗斯实行了13%的单一税率,简化税率结构,结果税收收入也不降反升。
  冯兴元强调,设计税收制度,一定要避免多数人对少数人暴政的情况发生。2000元以下的低收入群体是不纳个税的,不管他们怎样希望,对个税纳税主要群体的富人征收高税率都是不合理的。因为他们虽然贡献了个税收入的三分之一,但并没有行使更多的纳税权利。
  刘桓认为,应适当下调最高缴税比例,从45%下调至40%以下,甚至是35%,以调节迅速扩大的贫富差距。
  刘桓表示,个税改革涉及整个公共财政体制改革和社会保障制度的完善,以及征信系统的建立等很多内容,任重道远,难以一蹴而就。个税改革不妨采取临时的、局部性的改革措施,比如调整税率结构,扩大纳税人群体等。

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